È illegittima l’imposizione, da parte del Comune, di un contributo economico, definito dall’amministrazione quale onere a titolo di misura compensativa o perequativa, per il rilascio dell’autorizzazione alla modifica merceologica di una media struttura di vendita, in assenza di una specifica base legislativa e di una concreta istruttoria sugli impatti dell’intervento, trattandosi di mero onere patrimoniale gravante sull’operatore e di dubbia compatibilità con il diritto eurocomunitario, in particolare con la direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein)

Deve ritenersi consentito agli enti locali operare scelte di pianificazione al fine di garantire un corretto insediamento delle strutture di vendita, anche ponendo limiti agli insediamenti degli esercizi commerciali, in considerazione degli aspetti connessi all'ambiente urbano – inclusi i profili relativi alla viabilità e all’impatto complessivo dei flussi di traffico – nonché dell’esigenza di assicurare un ordinato sviluppo del territorio comunale. La diversità degli interessi pubblici tutelati, pertanto, impedisce di attribuire in astratto prevalenza alle norme in materia commerciale rispetto al piano urbanistico

Ai fini della qualificazione di una nuova media struttura di vendita non rileva l’autonomia funzionale dei singoli esercizi; ciò che assume rilievo non è la gestione delle singole unità commerciali insediate nell’immobile quanto la gestione unitaria di infrastrutture e spazi comuni, quali sono l’accesso e i parcheggi.

Il TAR Milano osserva che l’esercizio di un’attività commerciale non può prescindere dalla regolarità urbanistico-edilizia delle costruzioni per esso utilizzate. Per evitare che l’imprenditore possa continuare a svolgere in via di fatto la sua attività senza il titolo edilizio deve essere riconosciuto il potere-dovere inibitorio dell’amministrazione all’esito dell’accertata abusività delle opere costruttive. Da ciò consegue che il diniego di esercizio di attività è legittimo qualora sia basato su comprovate ragioni di abusività edilizia dell’opera, di cui la P.A. deve tenere conto (fattispecie relativa a impianto di frantumazione e smaltimento di materiali inerti e rifiuti non pericolosi).

Il Tar Brescia ricorda che, ai sensi dell'art. 4 comma 1 lett. g) d.lg. 31 marzo 1998 n. 114, per centro commerciale deve intendersi una media o grande struttura di vendita, nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente; elementi caratteristici sono, dunque, la destinazione specifica della struttura, composta da più esercizi commerciali, e la gestione unitaria di infrastrutture e spazi comuni, di cui essi usufruiscono (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 agosto 2016, n. 3672) e che i requisiti strutturali e funzionali costituiscono requisiti congiunti e non alternativi (T.A.R. Toscana, Sez. II, 18 novembre 2020, n. 1448).

Il TAR Milano, richiamando anche la previsione contenuta nell’articolo 4-bis della L.r. 2 febbraio 2010, n. 6, evidenzia come la liberalizzazione del commercio, in conformità alla direttiva 2006/123/CE, non comporti l’impossibilità per il Comune di impedire o, comunque, di conformare nuovi insediamenti commerciali, purché i dinieghi siano sorretti da ragioni urbanistiche e non economiche (T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 3.4.2019, n. 743).

Secondo il TAR in sostanza, la liberalizzazione del settore non esclude la sussistenza di spazi di valutazione ed intervento da parte dell’Amministrazione; tali spazi edificano un rapporto multipolare ove convivono – in necessaria tensione dialettica – tanto gli interessi di chi aspira all’apertura o implementazione di una struttura quanto di chi, per differenti ragioni, si oppone. Sufficiente, del resto, esaminare le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 114/1998 per acclarare come gli insediamenti commerciali siano soggetti a complesse procedure di pianificazione e a verifiche di compatibilità. Regole ulteriormente specificate dalle normative regionali in materia la cui analitica disamina non è necessaria in questa sede risultando sufficiente constatare come la materia commerciale sia ancora soggetta a regolazione amministrativa.

La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.