Ordinanza di rimozione rifiuti abbandonati e garanzie partecipative

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L'ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati, adottata ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’ineludibile accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito di rifiuti, salvo che non vi sia già stata una complessa e specifica interlocuzione con il Comune.

TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 134 del 17 febbraio 2025

Garanzie partecipative in relazione ad atti vincolati

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Il TAR Milano ricorda che non è rinvenibile alcun principio di ordine logico o giuridico che possa impedire al privato, destinatario di un atto vincolato, di rappresentare all’amministrazione l’inesistenza dei presupposti ipotizzati dalla norma, esercitando preventivamente sul piano amministrativo quella difesa delle proprie ragioni che altrimenti sarebbe costretto a svolgere unicamente in sede giudiziaria; è quindi illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso.

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 2700 del 15 ottobre 2024

Ordinanza di demolizione e garanzie partecipative

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Il TAR Milano ricorda che l’ordinanza di demolizione è un atto vincolato, che non necessita di specifica motivazione né di comunicazione di avvio del procedimento. L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie realizzate, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è, notoriamente, un atto dovuto; l'ordinanza va emanata senza indugio e in quanto tale non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollega ad un preciso presupposto di fatto cioè l'abuso di cui peraltro l'interessato non può non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo. In sostanza il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi rende superflua la comunicazione di avvio del procedimento, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell'interessato.

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2310 del 25 luglio 2024




Avvio del procedimento di rimozione di rifiuti abbandonati e alla bonifica dell’area

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Il TAR Milano ricorda che il provvedimento che abbia ordinato al proprietario o al gestore di un terreno di provvedere alla rimozione e allo smaltimento di rifiuti abbandonati e alla bonifica dell’area è illegittimo nel caso in cui non sia stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento essendo necessario, in tale situazione, la partecipazione dell’interessato in contraddittorio anche ai fini della corretta imputabilità dello sversamento dei detti rifiuti; difatti, l’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi è imposto dall’Allegato 9, parte B, del D.P.R. n. 120 del 2017, dove si specifica che le attività di campionamento per i controlli e le ispezioni sulla corretta attuazione del piano di utilizzo delle terre e rocce da scavo sono eseguiti in contraddittorio con la parte privata, aggiungendosi tale obbligo al generale dovere di comunicare l’avvio del procedimento, poiché è necessario che al soggetto nei cui confronti l’ordine di bonifica deve essere rivolto sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di inquinamento, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1856 del 18 giugno 2024

Occupazione d'urgenza e comunicazione di avvio del procedimento

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Il TAR Brescia, nel respingere una censura inerente alla asserita illegittimità del decreto di occupazione d’urgenza per mancata comunicazione dell’atto di avvio del relativo procedimento, ha ricordato che, secondo consolidati principi giurisprudenziali, la comunicazione di avvio del procedimento di cui all'art. 7 l. n. 241/1990 è necessaria in relazione alla procedura di dichiarazione di pubblica utilità ma non in quella di occupazione d'urgenza; quest'ultima, infatti, presenta un carattere meramente attuativo dei provvedimenti presupposti (nel caso di specie, l’amministrazione comunale aveva comunicato alla società ricorrente l’avvio del procedimento espropriativo prima dell’adozione del progetto di fattibilità tecnica ed economica; non era quindi necessario ripetere tale comunicazione prima dell’adozione del decreto di occupazione di urgenza, peraltro in presenza di una interlocuzione procedimentale già pienamente dispiegatasi nella fase procedimentale).

TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, n. 226 del 19 marzo 2024

Impugnabilità della comunicazione di avvio del procedimento e del c.d. preavviso di rigetto

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Il TAR Milano ricorda che è stata reiteratamente affermata la non impugnabilità della comunicazione di avvio del procedimento e del c.d. preavviso di rigetto, atti che non mai possono assumere portata lesiva nei confronti delle parti private coinvolte, in quanto aventi chiara connotazione endoprocedimentale, con la funzione di iniziare il procedimento ovvero di preannunciare le ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza formulata.

Avvio di procedimento, danno ambientale e nesso di causalità

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Il TAR Brescia osserva in via preliminare che, in tema di comunicazione dell’avvio del procedimento, per giurisprudenza costante, «le norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente, nel senso che occorra annullare ogni procedimento in cui sia mancata la fase partecipativa, dovendosi piuttosto interpretare nel senso che la comunicazione è superflua - con prevalenza dei principi di economicità e speditezza dell'azione amministrativa - quando l'interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende che conducono all'apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti. In materia di comunicazione di avvio prevalgono, quindi, canoni interpretativi di tipo sostanzialistico e teleologico, non formalistico. Poiché l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo ex art. 7, l. n. 241/1990 è strumentale ad esigenze di conoscenza effettiva e, conseguentemente, di partecipazione all'azione amministrativa da parte del cittadino nella cui sfera giuridica l'atto conclusivo è destinato ad incidere, in modo che egli sia in grado di influire sul contenuto del procedimento, l'omissione di tale formalità non vizia il procedimento quando il contenuto di quest'ultimo sia interamente vincolato, pure con riferimento ai presupposti di fatto, nonché tutte le volte in cui la conoscenza sia comunque intervenuta, sì da ritenere già raggiunto lo scopo cui tende siffatta comunicazione» (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 20 febbraio 2020, n. 1290).
Aggiunge che in materia di danno ambientale, quanto al profilo dell'accertamento della sussistenza del nesso di causalità tra attività industriale svolta nell'area e il suo inquinamento, occorre utilizzare il canone civilistico del “più probabile che non”, con la conseguenza che l'individuazione del responsabile può basarsi anche su presunzioni semplici, ex art. 2727 c.c. (ex multis, T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 6 marzo 2020, n. 202); ne consegue che qualora l'Amministrazione fornisca elementi indiziari sufficienti a dimostrare, sebbene in via presuntiva, l'ascrivibilità dell'inquinamento a un soggetto, spetta a quest'ultimo l'onere di fornire una prova liberatoria, per la quale non è sufficiente ventilare genericamente il dubbio di una possibile responsabilità di terzi o di un'incidenza di eventi esterni alla propria attività, bensì è necessario provare la reale dinamica degli avvenimenti e indicare lo specifico fattore cui debba addebitarsi la causazione dell'inquinamento (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668).
Viene puntualizzato, inoltre, che «nelle materie tecnico scientifiche - quale è indubbiamente quella in esame, relativa in generale alla tutela dell'ambiente dall'inquinamento - si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati abnormi o evidentemente illogici e contraddittori» (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 6 giugno 2022, n. 4587).

TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 522 del 14 giugno 2023

Omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo dell’opera di pubblica utilità

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Il TAR Milano precisa che la posizione maggioritaria in giurisprudenza, cui il Collegio aderisce, considera in nuce non applicabile l’art. 21 octies comma 2 L. 241/1990 all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo dell’opera di pubblica utilità. Invero l’art. 16 D.P.R. 327/2001 disciplina in termini estremamente dettagliati la notifica di detta attivazione procedimentale e la necessaria garanzia della piena possibilità di partecipazione del privato, rendendo di fatto evidente come il proprietario del bene oggetto di esproprio debba indefettibilmente essere reso edotto delle modalità realizzative dell’opera che la PA intende porre in essere sui suoi beni, e posto nell’effettiva possibilità di interloquire sulle stesse, con ciò attribuendo all’avviso un ruolo non meramente formale, bensì a tutti gli effetti sostanziale.

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1015 del 24 aprile 2023.

Rispetto delle formalità procedimentali

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Il TAR Milano osserva:
<<A questo proposito, va innanzitutto rilevato che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale dal quale il Collegio non ha motivo per discostarsi, le norme invocate dal ricorrente, che come noto hanno introdotto nel nostro ordinamento l’obbligo di assicurare la partecipazione al procedimento amministrativo da parte dei soggetti interessati, vanno interpretate applicando il principio di strumentalità delle forme, con la conseguenza che il mancato rispetto delle formalità procedimentali ivi previste non costituisce causa di illegittimità del provvedimento finale qualora lo scopo che le norme stesse intendono perseguire sia stato comunque nel concreto raggiunto. In applicazione di questo principio, si deve escludere la portata invalidante dell’omesso avviso di avvio del procedimento quando l’amministrato abbia avuto non solo piena contezza dell’azione amministrativa incisiva del suo interesse, ma anche la concreta possibilità di partecipare al procedimento e di far valere in quella sede le sue ragioni (cfr. fra le tante Consiglio di Stato Sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 342).
La giurisprudenza ha altresì chiarito che l’obbligo dell’Amministrazione di dare riscontro alle osservazioni procedimentali non va inteso quale obbligo di confutazione puntuale di tutti i singoli rilievi sollevati dall’interessato, essendo sufficiente, affinché la garanzia partecipativa possa dirsi rispettata, che nella motivazione dell’atto si dimostri di aver tenuto in considerazione tali rilievi e si esponga sinteticamente il ragionamento complessivo che ne ha permesso il superamento (cfr. Consiglio di Stato Sez. V, 30 ottobre 2018, n. 6173; T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 7 marzo 2022, n. 183; T.A.R. Lombardia Milano Sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 10).>>
TAR Lombardia, Milano, Sez. III, n. 2755 del 14 dicembre 2022.

Inibizione all’utilizzo di impianti di diffusione sonora e partecipazione al procedimento

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Il Tar Milano esamina un ricorso con il quale si impugna un’ordinanza di inibizione all’utilizzo di impianti di diffusione sonora e svolgimento di manifestazioni ed eventi con diffusione di musica o utilizzo di strumenti musicali in periodo notturno, in quanto a seguito di controlli svolti da A.R.P.A. Lombardia, era stato accertato che nell’esercizio gestito dal ricorrente si era verificato il superamento dei valori limite differenziali di immissione.
Il ricorrente contesta la violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990 per mancata partecipazione al procedimento amministrativo, asserendo che avrebbe potuto depositare in sede procedimentale l’esito delle indagini svolte in precedenza, nell’ambito delle quali era stato riscontrato un rapporto tra il livello di rumore ambientale e quello di rumore residuo rientrante nei limiti di legge, diversamente da quanto invece accertato dall’A.R.P.A. Lombardia.
Il Tar accoglie il motivo e osserva:
<<il provvedimento risulta illegittimo per violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, non sanabile ai sensi dell’art. 21 octies l. cit., giacché le modalità di svolgimento della misurazione svolta nel procedimento amministrativo per inquinamento acustico, inciso dall’assenza di un tecnico di fiducia della parte non avvisata, possono averne significativamente inficiato l’esito.
Deve ritenersi quindi fondato il ricorso nella parte in cui si lamenta la violazione delle garanzie procedimentali rappresentando che se alla ricorrente fosse stato consentito di partecipare la stessa avrebbe potuto fornire un apporto collaborativo importante al procedimento in particolare versando in atti i risultati delle indagini svolte in proprio …
Non trova d’accordo il Collegio, quindi, il chiarimento reso dal Comune … secondo cui sarebbe stato controproducente dal punto di vista dell’attendibilità degli esiti delle rilevazioni mettere, potenzialmente, l’interessato in condizione di modificare modi e tempi di svolgimento della sua attività in relazione all’effettuazione delle misurazioni, tenuto conto che uno dei dati in contestazione e da verificare in contraddittorio è proprio quello riferito al c.d. “rumore residuo” che dovrebbe risultare oggettivo in quanto riferito al rumore di base di sottofondo.>>.
TAR Lombardia, Milano, Sez. III, n. 2514 del 14 novembre 2022.

Omesso avvio del procedimento e necessità di indicare l’apporto partecipativo che si sarebbe offerto

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Il TAR Brescia ricorda che, secondo la giurisprudenza maggioritaria, chi eccepisce il mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale e che sarebbero stati idonei ad incidere sulla determinazione dell'Amministrazione e, solo dopo, quest’ultima sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 20 ottobre 2020, n. 6333).

TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 689 del 12 luglio 2022.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Ordinanza di demolizione e comunicazione di avvio del procedimento

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Il Consiglio di Stato ritiene legittima l'ordinanza di demolizione adottata in assenza dell'avviso di inizio procedimento in quanto, essendo la repressione dell'abuso un atto dovuto, il provvedimento adottato dall'Amministrazione non avrebbe potuto in ogni caso essere diverso; secondo il Coniglio di Stato, l'ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all’esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve quindi essere preceduta dall'avviso di avvio del relativo procedimento, considerando anche la sua conseguente intangibilità ai sensi dell'art. 21 octies della legge n. 241/1990.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 2086 del 29 marzo 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Revoca dell’aggiudicazione provvisoria e comunicazione di avvio del procedimento

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Il Consiglio di Stato precisa che la possibilità che all’aggiudicazione provvisoria della gara non faccia seguito quella definitiva è evento del tutto fisiologico, il che esclude qualsivoglia affidamento tutelabile; pertanto, la revoca (come pure l’annullamento) dell’aggiudicazione provvisoria non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto endoprocedimentale che si inserisce nell’ambito del procedimento di scelta del contraente come momento necessario, ma non decisivo; solamente l’aggiudicazione definitiva attribuisce, in modo stabile, il bene della vita ed è, pertanto, idonea ad ingenerare un affidamento in capo all’aggiudicatario, sì da imporre l’instaurazione del contraddittorio procedimentale.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 5834 del 10 ottobre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Riedizione di singole fasi della procedura pianificatoria

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Precisa il TAR Milano che la disciplina procedimentale complessivamente delineata dall’articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 non vieta, di per sé, la riedizione di singole fasi della procedura pianificatoria, ove si intenda rivedere gli atti già assunti, a partire da un determinato segmento procedimentale; in questa prospettiva, la circostanza che non si sia proceduto alla pubblicazione di una nuova comunicazione di avvio del procedimento di formazione del Piano e all’apertura di un nuovo termine per la presentazione delle proposte e dei suggerimenti degli eventuali interessati è perciò da ritenere del tutto fisiologica; la pubblicazione dell’avviso di avvio del procedimento di formazione dello strumento urbanistico ha, infatti, una valenza del tutto indicativa, poiché tale avviso è volto soltanto a rendere nota la volontà dell’Amministrazione di dare corso alla formazione di un piano, o di una variante di piano, ma non vincola né preordina le successive opzioni pianificatorie, che sono destinate a emergere – e sono ampiamente modificabili – nel corso del procedimento, alla luce dell’acquisizione di tutti gli interessi rilevanti.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, n. 2052 del 6 settembre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.