Richiesta di chiarimenti con riferimento all’offerta tecnica

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La mera richiesta volta ad ottenere delucidazioni sulla interpretazione dell'offerta tecnica non comporta che i chiarimenti resi costituiscano una modifica dell'offerta presentata in gara, se essi sono limitati a specificare la portata di elementi già interamente contenuti nella stessa offerta. La facoltà di cui all’art. 101, comma 3 del Codice dei contratti pubblici, definita come “soccorso procedimentale”, consente alla stazione appaltante di sollecitare chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica, al fine di dirimere le eventuali ambiguità riscontrate sulla portata dell’impegno negoziale assunto dal concorrente e di evitare, nel rispetto della par condicio competitorum, eccessivi formalismi nell’applicazione delle regole della gara.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1 del 4 gennaio 2025

Ratifica prodotta dal concorrente per sanare vizi relativi all’offerta

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Nell’ipotesi di non corretta spendita dei poteri rappresentativi nella presentazione dell’offerta negli appalti pubblici, può trovare applicazione l’istituto della ratifica ex art. 1399 c.c. nei confronti della procura speciale, atteso che tale tipologia di vizi, in forza dei principi generali, non dà luogo a un’invalidità del negozio deducibile dalla controparte, ma la mera inefficacia del medesimo nei confronti della società falsamente rappresentata, la quale soltanto è legittimata a eccepirla

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 329 del 30 gennaio 2025

Soccorso istruttorio con riferimento alle giustificazioni anticipate dell’offerta economica

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Il TAR prende atto e si conforma all’orientamento secondo il quale, in punto integrazione dell’offerta con le giustificazioni, afferma che l’offerta economica non concerne il mero importo monetario offerto dal concorrente (unitamente all’indicazione del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendale), ma riguarda anche gli ulteriori elementi che concorrono a sorreggere, sotto il profilo economico, il suddetto importo monetario offerto dall’operatore economico partecipante alla gara. Ne consegue che anche le c.d. giustificazioni anticipate fanno parte dell’offerta, come, d’altra parte, permesso dalla giurisprudenza comunitaria. Poiché le giustificazioni preliminari fanno parte dell’offerta, non è possibile il soccorso istruttorio.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 3682 del 16 dicembre 2024

Finalità del soccorso istruttorio

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Il TAR Milano ricorda che non è consentito alla Stazione appaltante attivare il soccorso istruttorio, attingendo a documentazione non prodotta in sede di gara e quindi non ritualmente acquisita alla procedura selettiva in un momento anteriore alla scadenza del termine imposto dal bando; l’unica eccezione a tale divieto è rappresentata dall’acquisizione di documenti integrativi o specificativi – mai aggiuntivi e ulteriori – rispetto a quelli prodotti in sede di domanda di partecipazione, in modo da non vulnerare la par condicio competitorum. Ove fosse ammessa l’integrazione ex post della documentazione originariamente prodotta in sede di gara, si darebbe luogo a una palese violazione del principio della par condicio, che verrebbe vulnerato dalla rimessione in termini, per mezzo della sanatoria (su iniziativa dell’amministrazione), di una documentazione incompleta o insufficiente ad attestare il possesso del requisito di partecipazione o la completezza dell’offerta, da parte del concorrente che non ha presentato, nei termini e con le modalità previste dalla lex specialis, una dichiarazione o documentazione conforme al regolamento di gara. Difatti, deve tenersi per ferma la non soccorribilità (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell’offerta (tecnica od economica): ciò che si porrebbe in contrasto con il superiore principio di parità dei concorrenti. Restano, per contro, ampiamente sanabili le carenze (per omissione e/o per irregolarità) della documentazione c.d. amministrativa. In altri termini, si possono emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (in quanto soggettivamente all’operatore economico in quanto tale), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale (in quanto atte a strutturare i termini dell’offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l’esecuzione delle prestazioni messe a gara).

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 2237 del 18 luglio 2024

Soccorso istruttorio e soccorso procedimentale

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Il TAR Milano osserva che il soccorso istruttorio ha la finalità di consentire l’integrazione della documentazione già prodotta in gara ma ritenuta dalla stazione appaltante incompleta o irregolare sotto un profilo formale, e non anche di consentire all’offerente di formare atti in data successiva a quella di scadenza del termine di presentazione delle offerte in violazione dei principi di immodificabilità e segretezza delle offerte stesse, di imparzialità e di par condicio delle imprese concorrenti. Per l'effetto, vanno ritenute ammissibili solo quelle integrazioni documentali che non riguardino elementi essenziali dell’offerta, con conseguente impossibilità di ammettere il soccorso istruttorio con riferimento a documenti afferenti all’offerta tecnica o all’offerta economica. Per sanare carenze riguardanti l’offerta tecnica e l’offerta economica, le stazioni appaltanti possono tutt’al più intervenire con il soccorso procedimentale il quale, a differenza del soccorso istruttorio, non consente l’integrazione documentale, ma consente al concorrente che ha formulato un’offerta incompleta di fornire informazioni e chiarimenti che permettano alla stessa stazione appaltante di reperire negli atti da lui già prodotti i dati che sarebbero stati evincibili dal documento mancante.

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 693 del 11 marzo 2024

Omessa dichiarazione della volontà di ricorrere al subappalto c.d. qualificante o necessario e soccorso istruttorio.

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Il TAR Milano osserva che:
<<Secondo l’orientamento già espresso da questa Sezione, l’operatività del soccorso istruttorio deve essere esclusa ove si tratti di integrare la documentazione attestante il possesso di un requisito di qualificazione mancante, quale una specifica certificazione SOA, necessaria per l’esecuzione di una parte di opere oggetto dell’appalto, e non già un requisito di partecipazione che già risulta posseduto dall’operatore economico al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte.
L’omessa dichiarazione nell’offerta della volontà di ricorrere al subappalto c.d. qualificante o necessario non è dunque suscettibile di essere sanata, in quanto manifesta la carenza di un requisito di partecipazione che, andando ad incidere direttamente sul contenuto dell’offerta tecnica, preclude in radice la concreta possibilità della sua esecuzione da parte del concorrente (Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione I, 22 novembre 2021; 3 settembre 2021, n. 1965)>>.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 875 del 16 aprile 2022.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Mancata allegazione della cauzione provvisoria all’offerta e soccorso istruttorio

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Il TAR Milano, in materia di allegazione della cauzione provvisoria all’offerta e soccorso istruttorio, osserva che:
<<la giurisprudenza ha avuto modo di rilevare che già nel vigore della disciplina previgente si era consolidata la tesi per cui la mancata allegazione della cauzione provvisoria all’offerta non fosse causa di esclusione, per essere, invece, la stazione appaltante tenuta ad attivare il soccorso istruttorio, invitando il concorrente ad integrare la documentazione mancante, e che tale orientamento è stato poi ribadito con il nuovo codice dei contratti pubblici, nell’assunto che il soccorso istruttorio previsto dall’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016 sia attivabile in quanto le ragioni di invalidità della cauzione provvisoria costituiscono altrettante ipotesi di “carenze di elementi formali della domanda” ovvero ipotesi di “mancanza, incompletezza” o di “irregolarità essenziale” della documentazione allegata alla domanda di partecipazione, con la precisazione, però, che il soccorso istruttorio va a buon fine – e l’operatore può restare in gara – solo se la cauzione provvisoria presentata in sanatoria sia di data anteriore al termine per la formulazione delle domande di partecipazione, dando luogo ad una violazione della par condicio tra i concorrenti la circostanza che si consenta ad uno di essi la presentazione di una cauzione provvisoria formata successivamente alla scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione, per potersi esso in tal caso giovare di un termine più lungo per l’acquisizione della documentazione necessaria alla partecipazione alla gara, e così, probabilmente, per la natura onerosa della garanzia, poter spuntare condizioni economiche più favorevoli (v. Cons. Stato, Sez. V, 4 dicembre 2019 n. 8296);>>
TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2221 del 14 ottobre 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri

Soccorso istruttorio in caso di omessa dichiarazione di episodio rilevante ai fini della affidabilità professionale

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Secondo il TAR Milano il soccorso istruttorio, come affermato dalla giurisprudenza condivisa dal Collegio, non è invocabile allorquando il concorrente abbia omesso la dichiarazione di un episodio astrattamente rilevante ai fini della valutazione della propria affidabilità professionale.


TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1962 del 2 settembre 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Incompletezza del DGUE e soccorso istruttorio

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Secondo il TAR Milano <<l’incompletezza del D.G.U.E. non comporta l’esclusione dalla gara e può essere sanata tramite soccorso istruttorio, non avendo alcun riflesso sugli elementi essenziali dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, V, 2 settembre 2019, n. 6066; VI, 9 aprile 2019, n. 2344). Perfino il mancato inserimento del D.G.U.E. (del progettista incaricato) nella busta contenente la documentazione amministrativa, previsto a pena di esclusione dal disciplinare di gara, è stato ritenuto non lesivo della par condicio dei concorrenti, non potendo tale omissione essere equiparata a carenze della documentazione che non consentono l’individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa: difatti, «il soccorso istruttorio, ben al di là delle mere operazioni di formale completamento o chiarimento cui aveva riguardo l’art. 46 del d.lgs. n. 163 del 2006, può riguardare le carenze di “qualsiasi elemento formale della domanda”, ossia la mancanza, incompletezza e ogni altra irregolarità, quand’anche di tipo “essenziale”, purché non involgente l’offerta economica o tecnica in sé considerata (Cons. Giust. Amm. 5 novembre 2018, n. 701, Cons. Stato, III 14 gennaio 2019 n. 348). (…) Tale applicazione ha infatti consentito, in sede di soccorso istruttorio, di sanare un’omissione documentale che si è rivelata formale, in quanto relativa a requisiti di cui non è contestata l’effettiva presenza al momento di scadenza del termine per la presentazione dell’offerta» (T.A.R. Marche, 18 novembre 2019, n. 703)>>.

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 616 del 8 marzo 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Soccorso istruttorio nel procedimento di rilascio di un titolo edilizio

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Il TAR Milano dopo aver richiamato l’art. 20, comma 5, del DPR 380/2001, ai sensi del quale «Il termine di cui al comma 3 può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell'amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa», precisa che: 
  • «La norma, dettata per il rilascio del permesso di costruire ma applicabile a tutti i titoli edilizi, chiarisce che l’amministrazione è onerata di soccorso istruttorio nei confronti dei soggetti che richiedono il rilascio di un titolo edilizio, in quanto grava sull’amministrazione l’onere di facilitare lo svolgimento dell’attività amministrativa che condizioni l’esercizio dei diritti dei cittadini. È questo una delle principali applicazioni del principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.).
  • Dall’obbligo di rendere conoscibili ai cittadini gli adempimenti necessari per ottenere i provvedimenti e le prestazioni di competenza dell’amministrazione, al soccorso istruttorio, all’obbligo di acquisire d’ufficio i documenti in possesso dell’amministrazione, fino al divieto di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria, si desume che grava sull’amministrazione un preciso obbligo di assistenza ai privati nello svolgimento della loro attività amministrativa, in quanto l’amministrazione è il soggetto che professionalmente conosce e produce le norme di azione che si applicano anche ai terzi e quindi deve mettere a disposizione tale conoscenza. A tale obbligo di assistenza si connette poi il dovere del privato di dichiarare tutti gli elementi a sua conoscenza che sono necessari all’amministrazione per svolgere la sua funzione».


TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1470 del 30 luglio 2020.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri

Soccorso istruttorio per carenze che affliggono l’offerta economica e quella tecnica

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Precisa il TAR Milano che le carenze che affliggono l’offerta economica e quella tecnica non sono colmabili per il tramite del soccorso istruttorio; e invero, l'art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016, seppure con una formulazione a contrario - che fa salva tra l'altro la ipotesi, innovativa, della mancanza, dell'incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo, sanabili con il c.d. soccorso istruttorio oneroso - ha escluso, in linea di continuità con l'interpretazione degli arti. 38 e 46 del previgente d.lgs. n. 163 del 2006, che possano essere oggetto di sanatoria mediante soccorso istruttorio la mancanza, l'incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale riguardanti l'offerta tecnica ed economica, nonché le carenze della documentazione che non consentano l'individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa, ipotesi tutte che concretano mancanze non sanabili.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Prima, n. 1980 del 16 settembre 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Soccorso istruttorio

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Secondo il Consiglio di Stato non può ammettersi il soccorso istruttorio in sede di comprova dei requisiti, attesa non solo l’inesistenza della carenza di un elemento formale della domanda, ma anche la natura perentoria del relativo termine, con conseguenze immediatamente escludenti, laddove, al contrario, il soccorso istruttorio equivarrebbe ad una sostanziale rimessione in termini.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 4789 del 9 luglio 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Natura perentoria del termine per l’integrazione della documentazione a seguito di soccorso istruttorio

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Il Consiglio di Stato ribadisce la natura perentoria del termine per l’integrazione della documentazione, a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio, ai fini di un’istruttoria veloce ma preordinata ad acquisire la completezza delle dichiarazioni prima della valutazione dell’ammissibilità della domanda; aggiunge che la disciplina del soccorso istruttorio autorizza la sanzione espulsiva quale conseguenza della sola inosservanza, da parte dell’impresa concorrente, all’obbligo di integrazione documentale.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3592 del 29 maggio 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Soccorso istruttorio

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Il Consiglio di Stato ribadisce che il ricorso al soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell'autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione, con la conseguenza che in presenza di una previsione chiara e dell'inosservanza di questa da parte di un concorrente (si tratti di gara o di altro tipo di concorso), l'invito alla integrazione costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio, che verrebbe vulnerato dalla rimessione in termini, per mezzo della sanatoria di una documentazione incompleta o insufficiente ad attestare il possesso del requisito di partecipazione da parte del concorrente che non ha presentato, nei termini e con le modalità previste dalla lex specialis, una dichiarazione o documentazione conforme al bando.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 6752 del 28 novembre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Natura perentoria del termine per l’espletamento del soccorso istruttorio

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Il TAR Milano precisa che il termine fissato per l’espletamento del soccorso istruttorio è perentorio, e ciò non tanto perché così (nella fattispecie) lo aveva autoqualificato la stazione appaltante nella missiva di richiesta dei documenti, quanto piuttosto perché solo ritenendolo perentorio si attua un ragionevole bilanciamento fra l’interesse a evitare esclusioni dovute a mere carenze documentali e dunque a garantire la massima partecipazione al confronto concorrenziale e l’interesse a una celere conclusione della procedura di gara; ne consegue che il mancato rispetto di un termine perentorio non può avere altra conseguenza che l’esclusione dalla gara, senza che assuma rilevanza né il possesso dei requisiti di cui si era chiesta la dimostrazione in sede di soccorso istruttorio, né che i documenti formati a tale fine siano stati formati in data antecedente alla scadenza del suddetto termine.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 2323 del 17 ottobre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Indicazione in sede di offerta dei costi della manodopera e di quelli aziendali concernenti la sicurezza sul lavoro

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Il TAR Milano, modificando il precedente orientamento (Sezione Prima, n. 1223 del 7 maggio 2018 e n. 1589 del 26 giugno 2018), afferma che la questione dell’onere di indicazione in sede di offerta dei costi della manodopera (così come di quelli aziendali concernenti la sicurezza sul lavoro) sia stata disciplinata e risolta dal novellato disposto normativo dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016 e conseguentemente la mancata separata indicazione nell’offerta economica dei costi della manodopera determina un’irregolarità non sanabile mediante il ricorso al soccorso istruttorio oggi disciplinato dall’art. 83, comma 9, del d.lgs. 50 del 2016, atteso che tale istituto ammette l’esercizio della facoltà di integrazione da parte dei concorrenti solo in relazione alle carenze di elementi formali della domanda, mentre, nella specie, viene in rilievo la carenza di un elemento sostanziale, perché attinente al contenuto dell’offerta economica; pertanto, una volta accertato che tale obbligo di indicazione è stato chiaramente sancito dalla legge, la sua violazione determina conseguenze escludenti.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 1855 del 27 luglio 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Omessa indicazione del costo del personale e soccorso istruttorio

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Il TAR Milano ritiene illegittima l’esclusione disposta dalla stazione appaltante sulla base del mero riscontro formale della mancata esplicitazione nell’offerta della ricorrente del costo della manodopera.
Secondo il TAR Milano, l’amministrazione, a fronte di tale riscontro, deve chiedere chiarimenti alla concorrente in esercizio del dovere di soccorso istruttorio, al fine di consentirle di sopperire alla lacuna presente nella formulazione dell’offerta e ciò non contrasta con i limiti che l’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016 pone all’esercizio del soccorso istruttorio, poiché nello stadio in cui si trova la procedura non è ancora possibile stabilire se l’omissione sottenda una carenza essenziale dell’offerta o una mera irregolarità formale.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Prima, n. 1223 del 7 maggio 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Soccorso istruttorio e falsa dichiarazione

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La Corte Costituzionale osserva che il soccorso istruttorio non “copre” l’ipotesi – totalmente diversa – della dichiarazione mendace, idonea a fuorviare la stazione appaltante nell’individuazione e nella valutazione dei requisiti di ammissione ad una gara per l'aggiudicazione di un appalto pubblico; in una simile evenienza, rimane applicabile la generale previsione dell’art. 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, a mente della quale la falsità della dichiarazione sostitutiva (forma nella quale deve essere attestato il possesso dei requisiti soggettivi di partecipazione alle gare) determina la decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione stessa: nella specie, quello di aggiudicazione.

L’ordinanza della Corte Costituzionale n. 76 del 13 aprile 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Corte Costituzionale.

Soccorso istruttorio in caso di totale assenza di documentazione o di informazione e piattaforma Sintel

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Il TAR Milano osserva che la giurisprudenza formatasi sull’istituto del soccorso istruttorio esclude che lo stesso possa essere disposto in caso di totale assenza di dichiarazioni o di elementi essenziali ai fini dell’ammissione, pena in tale caso la violazione del principio della par condicio dei partecipanti, dovendosi anche tenere in considerazione un principio di autoresponsabilità dei partecipanti stessi; anche la recente sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sezione ottava, 28 febbraio 2018, nelle cause riunite C-523/16 e C-536/16, pur ammettendo la legittimità di un meccanismo di soccorso istruttorio, ne ha tuttavia escluso l’ammissibilità per ovviare alla mancanza di un documento o di un’informazione in quanto si finirebbe per permettere in realtà all’impresa la presentazione di un nuova offerta, non consentendo infatti la normativa europea qualsiasi rettifica a omissioni che dovrebbero invece portare all’esclusione dell’offerente.
A diversa conclusione, aggiunge il TAR Milano, non inducono le modalità di funzionamento della piattaforma Sintel, che consente alle imprese interessate di registrarsi e di accreditarsi presso la piattaforma stessa, al fine della partecipazione alle future gare che saranno indette da Arca Spa, atteso che la procedura telematica di accreditamento, ispirata da ovvie esigenze di semplificazione amministrativa, non può esimere l’impresa interessata dalla presentazione di una rituale e completa istanza di partecipazione con riferimento ad ogni singola gara.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 798 del 23 marzo 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.


Soccorso istruttorio processuale

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Il TAR Milano richiama l’applicabilità del cosiddetto “soccorso istruttorio processuale”, che la più recente giurisprudenza amministrativa ha elaborato (cfr. Coniglio di Stato, sez. III, 2 marzo 2017, n. 975), secondo cui l’aggiudicataria di una gara pubblica, nei cui confronti è stata dedotta l'illegittima ammissione alla gara per carenze della documentazione allegata all'offerta, per poter validamente invocare in sede processuale il principio del soccorso istruttorio, al fine di paralizzare la doglianza diretta ad ottenere la sua esclusione dalla gara, non deve necessariamente proporre ricorso incidentale ma può limitarsi ad una deduzione difensiva, diretta a dimostrare che, in ogni caso, sussiste il possesso dei requisiti sostanziali di partecipazione.


La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 666 del 9 marzo 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.