Tra i due diversi orientamenti relativi agli effetti della scadenza dell'efficacia di un piano attuativo, appare  maggiormente coerente con il principio di legalità quello - ad oggi maggioritario - il quale ritiene che una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica, ovvero il diverso termine eventualmente stabilito dalle parti, l'esercizio di ogni azione legale per l'adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni.

<<Difatti, «in ordine alla questione principale dell’individuazione dei soggetti obbligati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione previste da una convenzione di lottizzazione, [si è osservato] che:

a) al fine di individuare quali sono i legittimati passivi in caso di inadempimento è necessario, in via preliminare, definire la natura giuridica delle obbligazioni derivanti dalla convenzione stipulata con l’ente locale;

b) al riguardo, le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’autorità preposta alla gestione del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2009, n. 6947);

c) è in quest’ottica che devono essere letti ed interpretati gli obblighi dedotti nelle convenzioni urbanistiche e, per tale motivo, la Corte di cassazione ha sempre affermato che l’obbligazione assunta di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da colui che stipula una convenzione edilizia è di natura propter rem (cfr. Cass. civ., Sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947; nonché Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382);

d) la natura reale dell’obbligazione comporta dunque che all’adempimento della stessa saranno tenuti non solo i soggetti che stipulano la convenzione, ma anche quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l’edificazione ed i loro aventi causa (cfr. Cass. civ., 15 maggio 2007, n. 11196; Cass. civ., Sez. II, 27 agosto 2002, n. 12571);

e) in senso conforme è la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale l’assunzione, all’atto della stipulazione di una convenzione di lottizzazione, dell’impegno - per sé, per i propri eredi e per gli altri aventi causa - di realizzare una serie di opere di urbanizzazione del territorio e di costituire su una parte di quelle aree una servitù di uso pubblico, dà luogo ad una obbligazione propter rem, che grava quindi sia sul proprietario del terreno che abbia stipulato la convenzione di lottizzazione, sia su coloro che abbiano richiesto il rilascio della concessione edilizia nell’ambito della lottizzazione, sia infine sui successivi proprietari della medesima res (T.a.r. Trento, sez. I, 6 novembre 2014, n. 394; in senso conforme, T.a.r. Campania, Napoli , sez. II, 9 gennaio 2017, n. 187; T.a.r. Campania, Napoli, Sez. VIII, 16 aprile 2014, n. 2170; T.a.r. Lombardia, Brescia, 1 giugno 2007, n. 467; T.a.r. Sicilia, Catania, sez. I, 29 ottobre 2004, n. 3011), per cui l’avente causa del lottizzante assume tutti gli oneri a carico di quest’ultimo in sede di convenzione di lottizzazione, compresi quelli di urbanizzazione ancora dovuti (T.a.r. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 12 settembre 2013, n. 747), risultando inopponibile all’Amministrazione qualsiasi previsione contrattuale dal contenuto opposto e qualsiasi vicenda di natura civilistica riguardanti i beni in questione;

f) invero, il meccanismo dell’ambulatorietà passiva dell’obbligazione, proprio della natura propter rem, non trasforma ex se gli aventi causa dei lottizzanti in “parti” a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma li rende semplicemente corresponsabili nell’esecuzione degli impegni presi (T.a.r., Brescia, sez. I, 23 giugno 2017, n. 843)» (Consiglio di Stato, IV, 9 gennaio 2019, n. 199; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 27 aprile 2021, n. 1056).>>

<<Come già chiarito nell’ordinanza cautelare n. 384/2020 di questo Tribunale, “le convenzioni urbanistiche sono contratti con effetti permanenti, a cui nessuna delle parti può sottrarsi unilateralmente. La previsione di un termine decennale costituisce un parametro temporale che qualifica come rilevante l’inadempimento delle parti rimaste inerti”.

La convenzione di lottizzazione, rientrando nel genus degli accordi ex art. 11 l. 241/1990, è, infatti soggetta ai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti” e, quindi, anche alla disciplina in materia di risoluzione del contratto.

Non potendo trovare nel caso di specie applicazione l’art. 1457 c.c., non avendo le parti attribuito natura essenziale al termine decennale fissato in convenzione per l’esecuzione dei lavori, la semplice scadenza dello stesso non determina sic et simpliciter la risoluzione del contratto.

Piuttosto, a fronte di un inadempimento imputabile, qual è il ritardo nell’esecuzione dei lavori, potrebbe, ricorrendone i presupposti, trovare applicazione l’art. 1453 c.c. che attribuisce alla parte non inadempiente il potere di sciogliere il vincolo contrattuale.

Trattasi, tuttavia, di strada non percorribile da parte di -OMISSIS- giacché la mancata esecuzione dei lavori è alla stessa addebitabile.

Non risulta, parimenti, condivisibile l’affermazione per cui il contratto si sarebbe sciolto alla luce del venir meno della causa del contratto, non essendo state indicate sopravvenienze tali da consentire già in astratto di poter affermare essere venuta meno la ragione concreta a base della convenzione in esame; in ogni caso la causa del contratto non è data dalla somma degli opposti interessi ma dalla loro sintesi, motivo per cui il venir meno dell’interesse in capo alla ricorrente all’accordo concluso non determina, per ciò solo, il venir meno dell’elemento funzionale dell’accordo, soprattutto quando, come nel caso di specie, gli altri contraenti conservino un interesse alla realizzazione del programma negoziale, come del resto risulta dal fatto che i lottizzanti minori hanno chiesto al Comune di prorogare la convenzione.>>

<<pare opportuno operare l’analisi intorno all’applicabilità dell’art. 103, co. 2-bis, del D.L. n.18/2020 dal dato normativo; la norma in esame afferma che “Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, sono prorogati di novanta giorni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98”.

Mentre la prima parte della disposizione, ossia quella che dispone la proroga di 90 giorni, fa riferimento alle convenzioni la cui scadenza è fissata “tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020”, la seconda parte, che inerisce specificamente alle convenzioni che, come quella rilevane nel caso di specie, “hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69”, esordisce con la frase “La presente disposizione si applica anche ai diversi termini”.

Risulta evidente, quindi, come la cornice temporale fissata dalla prima parte della disposizione non vale per le convenzioni che “hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69”, diversamente non avrebbe alcun senso il riferimento “ai diversi termini”; sarebbe stato, infatti, sufficiente dire che “La presente disposizione si applica anche alle convenzioni di lottizzazione …”, ma così non è.

Evidente l’intento che sorregge l’intervento normativo, ossia quello di allargare la platea delle convenzioni per le quali opera la proroga.>>

<<(a) l’argomento fondato sulla violazione dell’affidamento appare condivisibile, con le precisazioni che saranno sviluppate qui di seguito;

(b) le convenzioni urbanistiche, in quanto appartenenti alla categoria degli accordi sostitutivi ex art. 11 della legge 241/1990, definiscono un equilibrio discrezionale tra l’interesse pubblico e l’interesse privato, che ai sensi dell’art. 1372 c.c. ha il medesimo valore vincolante per la parte pubblica e per la parte privata. In mancanza di un’espressa clausola di rinegoziazione, nessuna delle parti può sottrarsi all’obbligo di dare adempimento al contratto, o chiedere controprestazioni superiori a quelle pattuite. L’amministrazione dispone del diritto di recesso per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ex art. 11 comma 4 della legge 241/1990, subordinatamente alla liquidazione di un indennizzo, ma non può modificare unilateralmente le clausole che a posteriori risultino poco convenienti;

(c) il punto è quindi l’esatta individuazione in via interpretativa dell’equilibrio tra le utilità pubbliche e le utilità private descritte nell’accordo sostitutivo. L’equilibrio non può essere modificato per decisione dell’amministrazione, ma può essere ristabilito correggendo l’interpretazione che aumenta senza giustificazione la spesa a carico delle finanze pubbliche. Sotto questo profilo, subisce una limitazione applicativa la regola ex art. 1362 comma 2 c.c. circa la rilevanza del comportamento delle parti posteriormente alla conclusione del contratto. Il recupero delle somme dovute dai privati consente infatti intimazioni di pagamento emesse anche a distanza di anni dalla stipula dell’accordo sostitutivo;

(d) l’affidamento della parte privata non può estendersi alle clausole contra legem, in quanto la discrezionalità dell’amministrazione non rende disponibili gli elementi di interesse pubblico che la legge qualifichi espressamente come indisponibili. Tuttavia, la caducazione di una clausola nulla per violazione di legge non fa diventare irrilevanti le prestazioni già eseguite dalla parte privata, se oggettivamente vantaggiose per la collettività. In questo caso, si verifica una fattispecie di arricchimento senza causa, e dunque l’amministrazione è tenuta a liquidare un indennizzo;

(e) peraltro, la compensazione delle opere di urbanizzazione con il contributo sul costo di costruzione non costituisce una clausola contra legem;

(f) la tradizionale distinzione tra oneri di urbanizzazione, standard qualitativi e contributo sul costo di costruzione è utile solo per associare un’autonoma base imponibile a ciascuna delle tariffe imposte ai privati, evitando una moltiplicazione opaca e irragionevole dei pesi sull’attività edificatoria. Se dunque gli oneri di urbanizzazione sono giustificati in quanto necessari a sostenere gli investimenti pubblici di infrastrutturazione del territorio, e gli standard qualitativi sono applicati normalmente alle edificazioni di maggiore impatto con finalità perequative, il contributo sul costo di costruzione può essere visto come un’imposta patrimoniale sulla ricchezza impiegata nell’attività di edificazione. Sono tutte forme di prelievo tributario, ma caratterizzate da una distanza progressivamente maggiore rispetto alla concreta attività di edificazione, ossia da un collegamento progressivamente decrescente con il concreto interesse del soggetto che risulterà proprietario di quanto edificato;

(g) lo stesso criterio può essere utilizzato per stabilire la legittimità della compensazione con i costi di esecuzione diretta delle opere. Per gli oneri di urbanizzazione non vi sono problemi, in quanto il meccanismo è codificato nell’art. 16 comma 2 del DPR 380/2001 e nell’art. 45 della LR 12/2005. Il legislatore presume che gli oneri di urbanizzazione siano sempre necessari per creare un contesto adeguato ai nuovi edifici, o per adeguare il contesto esistente. Più complesso è stabilire quando una richiesta di opere di urbanizzazione formulata dall’amministrazione quale condizione per approvare il piano attuativo sia ancora collegata alle esigenze della specifica attività edificatoria, e quando sia invece finalizzata a risolvere, con l’occasione della nuova edificazione, criticità urbanistiche preesistenti. Una volta individuata correttamente la seconda fattispecie, sulla base di una valutazione caso per caso, non vi sono poi ostacoli alla compensazione del contributo sul costo di costruzione, perché qui l’utilità delle opere appartiene chiaramente alla collettività nel suo insieme;

(h) un’ipotesi particolare di applicazione del suddetto criterio è stata codificata, successivamente ai fatti di causa, nell’art. 46 comma 1-bis della LR 12/2005. Tale norma consente la compensazione del contributo sul costo di costruzione quando siano realizzate attrezzature pubbliche e di interesse pubblico non correlate alle dotazioni minime previste dal piano dei servizi, e aggiuntive rispetto al fabbisogno generato dalle edificazioni previste;

(i) ricapitolando, la convenzione urbanistica deve essere inserita in via interpretativa entro lo schema sopra descritto, il quale, una volta esaurita la quota relativa agli oneri di urbanizzazione, ammette la compensazione del contributo sul costo di costruzione solo per le spese riguardanti opere di cui la collettività fruisca in misura chiaramente e significativamente maggiore rispetto ai soggetti che abitano o lavorano nel comparto. Il potere del Comune di ottenere il versamento del contributo sul costo di costruzione (in aggiunta alla quota già incamerata) è limitato alle opere che non superano questa soglia, e sono necessarie sostanzialmente per garantire i servizi indispensabili al comparto;

(j) incidentalmente, si osserva che questa seconda categoria di opere sarebbe comunque esclusa dall’indennizzo a carico del Comune per arricchimento senza causa, essendovi una concorrente e prevalente utilità per il soggetto attuatore della lottizzazione;>>

<<7. La giurisprudenza, richiamata anche dalla ricorrente, è costante nell’affermare che gli impegni assunti in sede convenzionale - al contrario di quanto si verifica in caso rilascio del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo, con la conseguenza che ove, in tutto o in parte, l'edificazione non ha luogo, può venire in essere un pagamento indebito fonte di un obbligo restitutorio - non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni assunti (Cons. Stato, IV, 15 febbraio 2019, n. 1069).

La causa della convenzione urbanistica, e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, quindi, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione (Con. Stato, Sez. V, 26 novembre 2013, n. 5603).

Inoltre, occorre sottolineare che non è affatto escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative.

È stato quindi affermato che il principio generale, secondo cui l'obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all'effettivo esercizio dello ius aedificandi, non vale rispetto ai casi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un'obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell'ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (Cons. Stato, sentenza n. 6339 del 12 novembre 2018).>>.