Natura urbanistica della monetizzazione degli standard e conseguente applicazione delle misure di salvaguardia

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Il TAR Milano si conforma ai principi espressi dal Consiglio di Stato che, nel distinguere tra contributo di costruzione e clausola di monetizzazione di standard, rimarca che quest’ultima ha una diretta e immediata incidenza urbanistica e, avendo tale natura, segue la disciplina dello strumento urbanistico, anche in relazione all’applicazione delle misure di salvaguardia

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1289 del 11 aprile 2025

Misure di salvaguardia sino all’approvazione di un nuovo Piano della Riserva Naturale

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Il TAR Milano, a fronte della delibera del Consiglio di Gestione di una Riserva naturale che ha introdotto una misura di salvaguardia consistente nel divieto di edificabilità sino all’approvazione del nuovo Piano della Riserva, ritiene che l’individuazione, quale termine finale di efficacia della misura in esame, della data di approvazione del nuovo Piano della Riserva non consenta, tuttavia, di superare il limite temporale imposto in via generale per le misure di salvaguardia dall’art. 12, co. 3, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (ossia tre anni dall'adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui questo sia stato sottoposto all'amministrazione competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione), recepito altresì dal legislatore regionale mediante l’art. 36, co. 4, L.R. n. 12 del 2005. Pertanto, il divieto di edificabilità deve intendersi decaduto allo spirare dei termini di cui all’art. 12, co. 3, D.P.R. 380/2001, senza che possa assumere rilievo in senso contrario l’omessa approvazione a tale data del nuovo piano della Riserva.

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1879 del 18 giugno 2024

Impossibilità per le misure di salvaguardia di anticipare gli effetti della nuova pianificazione per finalità di sanatoria edilizia.

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In un giudizio avanti al TAR Milano gli esponenti sostengono che l’accertamento di conformità, con riguardo al momento di presentazione della domanda, doveva essere condotto non avendo riguardo al PRG vigente al momento della domanda, bensì tenendo in considerazione il nuovo strumento urbanistico generale (PGT), allora solo approvato ma non ancora pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia.
La doglianza si rivela per il TAR infondata.
L’art. 13 comma 11 della LR n. 12/2005 stabilisce che gli atti del PGT «acquistano efficacia» con la pubblicazione sul Burl dell’avviso della loro approvazione definitiva.
Di conseguenza, al momento di presentazione della domanda di sanatoria la disciplina urbanistica “vigente”, ai sensi dell’art. 36 del TUE, non poteva essere quella del PGT solo adottato, bensì quella del PRG vigente, in attesa dell’efficacia del nuovo strumento urbanistico.
Nel ricorso si sostiene però l’applicazione del PGT all’istanza di sanatoria, richiamando le norme sulle misure di salvaguardia di cui all’art. 12 del TUE ed agli articoli 13 e 36 della LR n. 12/2005.
Tali misure, precisa il TAR, sono però volte ad evitare che, dopo l’adozione di uno strumento urbanistico e prima della sua approvazione definitiva, siano posti in essere interventi di modifica territoriale tali da rendere sostanzialmente irrealizzabili le disposizioni del piano in itinere (cfr. l’art. 12 comma 3 citato e l’art. 36 commi 3 e 4, anch’esso sopra richiamato).
Per il TAR, lo scopo delle misure è quindi quello di garantire la sostanziale effettività del piano adottato in attesa della sua approvazione attraverso la preclusione di taluni interventi, ma non di anticipare gli effetti della nuova pianificazione per una mera finalità di sanatoria edilizia.
In altri termini, la misura di salvaguardia non può avere una sorta di effetto di condono per abusi che potrebbero eventualmente essere conformi a norme urbanistiche non ancora efficaci.




TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 841 del 4 aprile 2023

Avviso di rilascio del permesso di costruire e misure di salvaguardia

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Il TAR Milano,
preso atto:
- che un Comune aveva notificato l’avviso di emanazione del permesso di costruire, informando l’interessato che l’inizio dei lavori sarebbe stato subordinato all’ottenimento dei necessari atti di assenso da parte delle Amministrazioni competenti in materia di tutela ambientale, il tutto a valle dell’esecuzione del piano di indagine ambientale;
- che il giorno successivo alla notifica dell’avviso è stato adottato il nuovo P.G.T.;
- che il Comune ha quindi comunicato l’avvio del procedimento di verifica di compatibilità del permesso di costruire con le previsioni del P.G.T. adottato nonché l’impossibilità di procedere alla notifica del richiesto permesso di costruire, concludendo che il permesso di costruire relativo all'avviso di cui sopra non era divenuto efficace, in quanto lo stesso non era stato ritirato/notificato entro la data di adozione del P.G.T;
precisa:
- che l’applicazione delle misure di salvaguardia di cui all’art. 12, comma 3, del DPR 380/2001 è riferita agli interventi edilizi che siano ancora oggetto di valutazione da parte dell’Amministrazione comunale al momento dell’adozione del nuovo piano, non applicandosi le misure di salvaguardia anche ad interventi edilizi già autorizzati prima del sopravvenire del nuovo strumento urbanistico;
- che nella specie si controverte intorno ad una valutazione – trasfusa in un atto che avrebbe espresso, a prescindere dalle prescrizioni apposte, un assenso all’intervento in questione – che sarebbe stata, in pratica, superata per effetto dell’adozione, il giorno seguente, di una nuova disciplina urbanistica;
- che nel caso di specie, il permesso di costruire deve invece considerarsi rilasciato con l’avvenuta notifica dell’avviso di rilascio;
- che non si può far prevaricare il comportamento materiale che pone fine al procedimento (la consegna; il ritiro del permesso) sulla manifestazione di volontà dell’Amministrazione;
- che, in conclusione, il permesso di costruire – che pure compendia profili istruttori complessi – non deve sottostare nella fattispecie alla sopravvenuta verifica di compatibilità con la nuova disciplina urbanistica.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2334 del 22 ottobre 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Misure di salvaguardia e scia

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Il TAR Milano affronta la problematica dell'applicazione delle misure di salvaguardia in presenza di opere opere soggette a SCIA e osserva:
<<8. Le misure di salvaguardia hanno la specifica funzione di evitare che, nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione, le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare la situazione di fatto e, quindi, per pregiudicare definitivamente gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica in itinere.
Esse scattano automaticamente dalla data di adozione del nuovo piano urbanistico – peraltro senza necessità che questo sia stato pubblicato e reso esecutivo (Cons. Stato, Sez. IV, 20 aprile 2016, n. 1558; Id., 30 novembre 2020, n. 7516) – e si applicano a tutti i titoli edilizi non perfezionatisi, ivi inclusi quelli che si formano sulla scorta delle sole dichiarazioni dei privati, ossia la D.I.A. e – ora – la S.C.I.A.
Sul punto, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che le finalità proprie delle misure di salvaguardia «sussistono in modo del tutto identico anche nelle ipotesi normativamente previste di richieste di interventi edilizi realizzabili senza alcun titolo abilitativo, come avviene nel caso della DIA, con la conseguenza che anche detti interventi debbono in ogni caso essere conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici adottati» (Cons., Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257; T.A.R. Bologna , Sez. I, 19 aprile 2017, n. 298; Cons. Stato, Sez. IV, 30 novembre 2020, n. 7516).
9. A quanto sopra consegue che non si può escludere l’assoggettamento dell’opera alle misure di salvaguardia né per il sol fatto che queste siano state oggetto di S.C.I.A. né per la circostanza che i lavori fossero già stati iniziati. Ciò che rileva, in termini di operatività temporale delle misure di salvaguardia è unicamente il mancato perfezionamento del titolo edilizio alla data di adozione del P.G.T., dunque, con riferimento alla S.C.I.A., il mancato decorso del termine di trenta giorni dalla sua presentazione, a prescindere dall’intervenuto inizio dei lavori, il quale non ha alcuna capacità di consolidare la segnalazione>>.

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1814 del 23 luglio 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Monetizzazione e misure di salvaguardia

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Il TAR Milano aderisce ai principi espressi dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1436 del 27 febbraio 2020 che, nel distinguere tra contributo di costruzione e clausola di monetizzazione di standard, rimarca che quest’ultima ha una diretta e immediata incidenza urbanistica e, avendo tale natura, segue la disciplina dello strumento urbanistico, anche in relazione all’applicazione delle misure di salvaguardia.
Precisa il TAR che «Deve essere infatti evidenziato che la stessa è definita dallo strumento urbanistico generale e trattasi, in sostanza, di una previsione di dotazione di standard che viene tradotta in equivalente monetario, essendo a priori noto che la dotazione non potrà essere soddisfatta. Natura diversa ha invece il contributo di costruzione che, essendo definito sulla base di parametri regolamentari estranei al PGT, è insensibile rispetto alle variazioni dello strumento urbanistico medesimo».

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1389 del 20 luglio 2020.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri

DIA e misure di salvaguardia

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Il TAR Milano precisa che:
«È noto che in presenza di uno strumento urbanistico adottato (cioè deliberato per la prima volta dal Consiglio comunale) scattano le misure di salvaguardia di cui all’articolo 12, comma 3, del Testo Unico per l’edilizia approvato con d.P.R. n. 380/2001 (prima articolo unico della legge 3 novembre 1952, n. 1902), in forza delle quali il Comune deve sospendere ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire che siano in contrasto con lo strumento urbanistico adottato.
Quanto ai titoli abilitativi ex lege, come la DIA sulla base di cui è stato autorizzato l’intervento edilizio in esame, si deve ritenere che, ancorché l’articolo unico della legge n. 1902 del 1952 parli di sospensione della “licenza di costruzione” (poi “concessione edilizia” e ora “permesso di costruire”) e l’articolo 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, a sua volta, faccia riferimento alla sospensione del “permesso di costruire”, le misure di salvaguardia si applichino anche alla denuncia di inizio attività. Qualora l’intervento denunciato sia in contrasto con le previsioni di uno strumento urbanistico adottato prima che siano trascorsi i trenta giorni dalla presentazione della D.I.A., è dunque obbligatoria l’applicazione delle misure di salvaguardia (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2014, n. 257)».

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1389 del 20 luglio 2020.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Piani di gestione delle Riserve Naturali e misure di salvaguardia

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Il TAR Milano precisa che le Riserve Naturali possono adottare misure opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali. Tra queste rientrano le c.d. misure di salvaguardia che sono ricondotte alla previsione di cui all’articolo 6, comma 2, della Direttiva Rete Natura, nella misura in cui espressione del principio di precauzione. Si tratta tuttavia di misure di carattere anticipatorio volte a salvaguardare le possibili conseguenze negative sull’ambiente derivanti da azioni non ancora in corso ma foriere di rischi.  Se alla disamina delle previsioni di diritto dell’Unione europea non sembra potersi ritenere ex se preclusa la possibilità di misure consistenti anche in divieti, non può, tuttavia, non notarsi come simili misure debbano seguire ad un’istruttoria puntale e legarsi agli specifici obiettivi di conservazione del sito, così che  sono da stimarsi illegittime misure di carattere meramente conservativo nelle more dell’approvazione del nuovo Piano di gestione ma prive delle ragioni per le quali risulti necessario provvedere a simili misure in attesa della pianificazione generale e soprattutto lo scopo che si intende conseguire e l’idoneità delle misure.

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1077 del 16 giugno 2020.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Misure di salvaguardia

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Il TAR Brescia precisa che la salvaguardia di cui comma 3 dell’art. 12 del T.U. edilizia si verifica a prescindere dal fatto che la domanda di permesso di costruire sia stata presentata anteriormente alla data di adozione dello strumento urbanistico, poiché l'amministrazione deve tenere conto della situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui la determinazione relativa all'istanza di titolo abilitativo viene assunta; in altri termini, la mera presentazione della domanda di permesso di costruire non basta a rendere irrilevanti le variazioni di strumento urbanistico sopravvenute nelle more del rilascio del provvedimento. 

La sentenza del TAR Lombardia, Brescia, Sezione Seconda, n. 825 del 3 settembre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Misure di salvaguardia, determinazione degli standard e quantificazione del contributo di costruzione

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Il TAR Milano precisa che le misure di salvaguardia sono unicamente finalizzate ad evitare l’immediata realizzazione di interventi che ledano le scelte programmatorie del Comune, quali risultanti dall’adozione del nuovo piano, ma non si traducono in una applicazione anticipata delle previsioni contenute in quest’ultimo; in particolare, ove l’intervento risulti in sé legittimo e, come tale, si sottragga alla preclusione temporanea di cui all’articolo 12, comma 3, del D.P.R. 380/2001, non può neppure configurarsi la ratio sottesa alle misure di salvaguardia, al solo fine di dare attuazione anticipata alle diverse regole in tema di determinazione degli standard e quantificazione del contributo di costruzione.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, n. 2039 del 31 agosto 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.