L’art. 31 d.P.R. n. 380/01, comma 4-bis, prevede una sanzione amministrativa pecuniaria che punisce la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione impartito dalla amministrazione comunale ai sensi dell'art. 31 del citato D.P.R. n. 380/2001. La sanzione colpisce l'illecito omissivo rappresentato dalla mancata demolizione delle opere abusivamente realizzate nel termine di novanta giorni dalla notifica della relativa ingiunzione. La sanzione pecuniaria applicata a chi trasgredisce all'ordine di demolire l'abuso edilizio ha una matrice non già di ripristino della legalità violata (come, invece, altre misure volte a reintegrare il territorio nella sua originaria conformazione), ma esclusivamente punitiva per chi si sia sottratto al comando giuridico. Il disvalore della condotta punita, pertanto, non consiste nella realizzazione abusiva dell'immobile, ma nell’omessa demolizione dello stesso. Lo scopo della sanzione è di creare un incentivo a ottemperare tempestivamente all’ordine di rimessione in pristino, e a evitare atteggiamenti ostruzionistici o dilatori.

Posto che l’art. 38, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 non precisa se ai fini del calcolo della sanzione pecuniaria il valore delle opere debba essere determinato con riferimento all’attualità o al momento di realizzazione delle stessei, ai suddetti fini, occorre tener conto del valore all’attualità, in quanto i mutamenti di valore delle opere, dal momento di realizzazione al momento in cui viene applicata la sanzione, incidono in maniera bidirezionale sul proprietario delle stesse. Le diminuzioni comportano, da un lato, un effetto positivo in quanto determinano la contrazione dell’importo della sanzione ma, da altro lato, comportano effetti negativi in quanto il patrimonio del proprietario risente della diminuzione del valore del bene. Gli aumenti di valore determinano gli effetti opposti. Si deve pertanto ritenere che il rapportare la sanzione al valore attuale delle opere costituisca misura che consente di incidere sul debitore in maniera sempre proporzionata al valore del suo patrimonio, e costituisca perciò misura più efficace ed equilibrata indipendentemente dalla durata del procedimento e dalle ragioni che l’hanno determinata.

L’art. 38, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che, in caso di opere realizzate in base a titolo edilizio annullato, l’amministrazione, al ricorrere dei presupposti ivi previsti, può comminare una sanzione pecuniaria pari al valore delle opere eseguite. La norma è chiara nel rapportare la sanzione al valore delle opere e non all’aumento di valore conseguente alla loro realizzazione. Ai fini della determinazione del valore occorre tener conto del valore all’attualità e ciò in quanto i mutamenti di valore delle opere, dal momento di realizzazione al momento in cui viene applicata la sanzione, incidono in maniera bidirezionale sul proprietario delle stesse. Le diminuzioni comportano, da un lato, un effetto positivo in quanto determinano la contrazione dell’importo della sanzione ma, da altro lato, comportano effetti negativi in quanto il patrimonio del proprietario risente della diminuzione del valore del bene. Gli aumenti di valore determinano gli effetti opposti. Si deve pertanto ritenere che il rapportare la sanzione al valore attuale delle opere costituisca misura che consente di incidere sul debitore in maniera sempre proporzionata al valore del suo patrimonio e costituisca perciò misura più efficace ed equilibrata indipendentemente dalla durata del procedimento e dalle ragioni che l’hanno determinata.

Il TAR Brescia, preso atto che la Corte costituzionale, con sentenza n. 19/2024, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 83 l.r. Lombardia n. 12/2005, “limitatamente alle parole «e, comunque, in misura non inferiore all’ottanta per cento del costo teorico di realizzazione delle opere e/o lavori abusivi desumibile dal relativo computo metrico estimativo e dai prezzi unitari risultanti dai listini della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della provincia, in ogni caso, con la sanzione minima di cinquecento euro»”, dichiara l’illegittimità del provvedimento impugnato per avere quantificato la sanzione pecuniaria sulla base di una norma di legge regionale dichiarata costituzionalmente illegittima, precisando che la sanzione – pur sempre dovuta – dovrà essere quindi rideterminata in conformità all’articolo 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, e dunque parametrata sul profitto conseguito, senza la soglia minima dell’80% del costo di costruzione che era fissata dal citato art. 83 l.r. n. 12/2005. Per il TAR non risulta invece accoglibile la tesi della società ricorrente secondo la quale, una volta venuto meno il criterio di cui all’art. 83 l.r. n. 12/2005, inclusa la sanzione minima di 500 euro prevista dalla norma, la Provincia non potrebbe più applicare alcuna sanzione avendo già accertato nel provvedimento impugnato l’assenza di profitto e di danno, la cui mancanza avrebbe costituito lo stesso presupposto per l’applicazione del criterio del costo della costruzione previsto dalla norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Precisa il TAR che l'applicazione del criterio dell’80% del costo della costruzione di cui al citato art. 83 l.r. n. 12/2005, dichiarato costituzionalmente illegittimo, non implicava necessariamente il previo accertamento dell’assenza del profitto, non prevedendo la norma un criterio sussidiario quanto piuttosto un limite minimo.

Il TAR Brescia precisa che la misura della rimessione in pristino ex art. 31, comma 2, del DPR 380/2001 è rafforzata dalla sanzione pecuniaria di cui al successivo comma 4-bis. Pur trattandosi di una sanzione pecuniaria, la sua funzione non si esaurisce nella fissazione del prezzo per la mancata demolizione, ma è rivolta al medesimo obiettivo dell’ordine di demolizione, ossia a ottenere il ripristino dello stato dei luoghi, creando un forte disincentivo ai comportamenti omissivi o inerti. Non può quindi operare l’attrazione nella competenza del giudice penale ex art. 24 della legge 689/1981, in quanto l’ordine di demolizione e la sanzione pecuniaria collegata a tale ordine costituiscono strumenti inscindibili a disposizione dell’amministrazione per reprimere l’utilizzazione impropria del territorio.

La società ricorrente, che esercita un’attività di ristorazione-pizzeria in Milano, ha impugnato il verbale di contestazione con cui il Comune di Milano-Polizia Locale ha emesso nei suoi confronti una sanzione pecuniaria e la sanzione della rimozione arredi amovibili (tavoli, sedie, ombrelloni e baco) installati su area pubblica ritenuta occupata senza autorizzazione; il TAR Milano dichiara inammissibile il ricorso in quanto la controversia ha per oggetto l’applicazione della sanzione pecuniaria e della sanzione accessoria della rimozione dei tavolini e delle sedie collocate su area pubblica e non il rilascio della concessione o della sua proroga, che costituisce solo il presupposto della controversia; ne consegue che siamo fuori dalla giurisdizione del giudice amministrativo in merito alla concessione di beni pubblici di cui all'articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Per il TAR Milano, l’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4 bis dell’art. 31 del DPR n. 380/2001 è legata non alla mera acquisizione dell’opera, ma alla inottemperanza all’ordine di demolizione; va, quindi, respinta – ancorché seguita da un certo orientamento giurisprudenziale – la tesi secondo cui la “ratio” della sanzione pecuniaria in argomento sarebbe quella di tenere indenne l’Amministrazione comunale dalle spese di ripristino, atteso che, ad avviso del TAR, la sanzione di cui al comma 4-bis ha natura esclusivamente afflittiva, con l’unico scopo della retribuzione giuridica del responsabile, nonché della prevenzione generale e speciale e non costituisce affatto un’anticipazione a titolo risarcitorio delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi, a nulla rilevando la destinazione dei proventi delle sanzioni irrogate e riscosse.

La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Secondo il TAR Milano, il privato sanzionato con l'ordine di demolizione per la costruzione di un'opera edilizia abusiva non può invocare l'applicazione in suo favore dell'art. 12, comma 2, 1egge n. 47 del 1985 (oggi, art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001) che comporta l'applicazione della sola sanzione pecuniaria nel caso in cui l'ingiunta demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, se non fornisce seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio stesso, sulla struttura e sull'utilizzazione del bene residuo, a nulla valendo che la demolizione implicherebbe una notevole spesa e potrebbe incidere sulla funzionalità del manufatto, perché per impedire l'applicazione della sanzione demolitoria occorre un effettivo pregiudizio alla restante parte dell'edificio, consistente in una menomazione della stabilità dell’intero manufatto.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 1989 del 16 agosto 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Il TAR Milano, con riguardo al calcolo della sanzione pecuniaria ex art. 34 del D.P.R. n. 380 del 2001, ritiene  corretta le decisione del comune di ancorarla al momento attuale, applicando le tariffe vigenti, e non a quello della realizzazione dell’abuso, in quanto si è al cospetto di un abuso di carattere permanente che non può consentire all’autore dell’illecito edilizio di ottenere un lucro legato al decorso del tempo; la stima va effettuata in ogni caso al momento in cui il Comune irroga la sanzione pecuniaria, e non con riferimento alla data di accertamento dell’infrazione o di ultimazione dell’opera abusiva; ciò onde evitare che il responsabile dell’abuso possa ritrarre un indebito arricchimento per effetto dell’incremento del prezzo della costruzione successivo all’ultimazione dell’abuso e che la sanzione pecuniaria si concreti in un vantaggio economico rispetto all’alternativa costituita dalla sanzione demolitoria.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, n. 568 del 27 febbraio 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.