Responsabilità della PA per lesione dell’affidamento ingenerato da provvedimento favorevole, poi annullato.

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Il TAR Milano, dopo aver ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, richiama e fa applicazione nella fattispecie del principio statuito dall’Adunanza Plenaria n. 20/2021, secondo il quale: «la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento».

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 62 del 12 gennaio 2022.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Responsabilità risarcitoria da illecito extracontrattuale della PA

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Il TAR Milano osserva che in caso di acclarata illegittimità di un atto amministrativo asseritamente foriero di danno, al privato non è richiesto un particolare sforzo probatorio, per ciò che attiene al profilo dell’elemento soggettivo dell’illecito; egli può, infatti, limitarsi ad allegare l’illegittimità dell’atto, dovendosi fare rinvio, al fine della prova dell’elemento soggettivo alle regole della comune esperienza e della presunzione semplice di cui all’art. 2727 c.c., mentre spetta all’amministrazione dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile; precisa, però, il TAR che la colpa dell’amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo, giuridico e fattuale tale da palesarne la negligenza e l’imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato, mentre deve essere negata la responsabilità quando l’indagine conduce al riconoscimento di un errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per la incertezza del quadro normativo di riferimento, per la complessità della situazione di fatto.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1610 del 30 giugno 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Responsabilità precontrattuale della PA nel corso delle trattative per la stipulazione del contratto

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Il TAR Milano, dopo aver osservato che costituisce dato pacifico quello secondo cui la Pubblica Amministrazione, nella sua attività ancorché autoritativa di scelta del contraente, è tenuta al rispetto della generale previsione dell’articolo 1337 del codice civile, sull’obbligo di condotta secondo buona fede nel corso delle trattative per la stipulazione del contratto, precisa che la responsabilità precontrattuale prescinde dall’eventuale legittimità del provvedimento di autotutela (annullamento d’ufficio o revoca) degli atti di gara, nel senso che la legittimità dell’intervento autoritativo in autotutela non esclude che l’Amministrazione possa avere violato il canone di buona fede nelle trattativa.

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1582 del 28 giugno 2021.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica e profili di giurisdizione

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Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadiscono che la controversia relativa ai danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, della legittimità del cui annullamento non si discute, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché ha ad oggetto non già la lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell'integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato.

La sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, n. 6885 dell’8 marzo 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Corte di Cassazione, Sezione SentenzeWeb.

Responsabilità precontrattuale della PA

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Il TAR Milano chiarisce che in ordine responsabilità precontrattuale – che trova fondamento normativo negli articoli 1337 e 1338 del codice civile – la giurisprudenza è ormai giunta alla conclusione della piena configurabilità della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, la quale è tenuta a rispettare non solo le norme di diritto pubblico che presiedono alla propria attività autoritativa, ma anche quelle dell’ordinamento civile sul comportamento secondo buona fede anche nel corso delle trattative volte alla stipulazione di un contratto; anche nelle procedure di evidenza pubblica trova spazio l’obbligo di comportamento secondo buona fede, per tutto lo svolgimento della procedura, e la violazione dell’obbligo può far sorgere una responsabilità risarcitoria anche in presenza di atti amministrativi legittimi.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 2785 del 11 dicembre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Responsabilità della P.A. per lesione di interesse legittimo

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Il TAR Milano rammenta che all’accertamento della responsabilità della P.A. per lesione di interesse legittimo conseguente all’adozione di atti illegittimi può accedersi solo ove siano provati dal danneggiato, ex art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda, ovvero, i presupposti di carattere oggettivo (danno e suo ammontare, ingiustizia dello stesso e nesso causale) e soggettivo (dolo o colpa del danneggiante); ove, poi, sia richiesto il ristoro del danno da lesione di interessi pretensivi, il riconoscimento della responsabilità necessita che venga accertata la concreta spettanza, in capo alla vittima dell’illecito, del bene della vita richiesto all’Amministrazione e da questa illegittimamente negato; ne consegue che la mera illegittimità formale del provvedimento non giustifica l’attivazione della pretesa risarcitoria, né assume, di per sé solo, alcuna rilevanza il pregresso rapporto tra privato e Amministrazione e l’eventuale lesione del solo affidamento che il primo abbia riposto nella correttezza della seconda; ciò che occorre, invece, rigorosamente verificare è la sussistenza di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base ad un criterio di normalità, ad un esito favorevole, risultando quindi giuridicamente protetta; la delicatezza del c.d. giudizio di spettanza, comprensibile in considerazione del rischio che il giudice si sostituisca all’Amministrazione in valutazioni di esclusiva spettanza di quest’ultima, è massima laddove l’attività amministrativa, dal cui concreto esercizio dipende il conseguimento del bene della vita, è riconducibile all’attività discrezionale pura o comunque mista della p.a.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 1998 del 16 agosto 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Responsabilità precontrattuale nella fase di scelta del contraente

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L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato enuncia i seguenti principi di diritto in punto di responsabilità precontrattuale nella fase di scelta del contraente:

 “1. Anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare oltre alle norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell’altrui scorrettezza.

 2. Nell’ambito del procedimento di evidenza pubblica, i doveri di correttezza e buona fede sussistono, anche prima e a prescindere dell’aggiudicazione, nell’ambito in tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica, con conseguente possibilità di configurare una responsabilità precontrattuale da comportamento scorretto nonostante la legittimità dei singoli provvedimenti che scandiscono il procedimento.

 3. La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può derivare non solo da comportamenti anteriori al bando, ma anche da qualsiasi comportamento successivo che risulti contrario, all’esito di una verifica da condurre necessariamente in concreto, ai doveri di correttezza e buona fede.

 4. Affinché nasca la responsabilità dell’amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti: a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”.

 La sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 4 maggio 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

principio del neminem laedere e obbligo di custodia a carico del proprietario pubblico

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Il TAR Milano osserva che la domanda di accertamento dell’inadempimento, mediante comportamenti attivi od omissivi, agli obblighi riconducibili al principio del neminem laedere (art. 2043 c.c.) ovvero all’obbligo di custodia (art. 2051 c.c.) a carico del proprietario pubblico, si colloca al di fuori della giurisdizione del giudice amministrativo; sussiste, al riguardo, un orientamento giurisprudenziale pacifico che, proprio con riferimento a domande di condanna della P.A. ad un facere connesso alla responsabilità extracontrattuale della stessa, nonché al relativo risarcimento del danno, ha affermato la giurisdizione del Giudice ordinario.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Terza, n. 873 del 3 aprile 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

La responsabilità della pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo

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Il TAR Milano si pronuncia sulla responsabilità della pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo e precisa che essa risponde ad un modello speciale non riconducibile ai modelli di responsabilità che operano nel settore del diritto civile; la peculiarità dell’attività amministrativa, che deve svolgersi nel rispetto di regole procedimentali e sostanziali a tutela dell’interesse pubblico, rende speciale anche il sistema della responsabilità da attività illegittima.
Aggiunge il TAR Milano che:
  • nel caso di lesione arrecata all’interesse legittimo, gli elementi costitutivi della responsabilità della p.a. sono: a) l’elemento oggettivo; b) l’elemento soggettivo (la “colpevolezza” o “rimproverabilità”); c) il nesso di causalità materiale o strutturale; d) il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo;
  • sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati;
  • sull’elemento soggettivo della colpevolezza, non è sufficiente che l’Amministrazione emani un atto illegittimo perché possa ritenersi anche responsabile dei danni subiti dal privato destinatario dell’atto; 
  • per aversi responsabilità è necessario che il vizio sia “grave”, dovendosi comunque anche valutare la natura, formale o sostanziale, della violazione commessa e la eventuale esistenza di una pluralità di destinatari dell’atto illegittimo;
  • integra errore scusabile l’esistenza di: a) contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma; b) una formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore; c) una rilevante complessità del fatto; d) una illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, n. 617 del 5 marzo 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Responsabilità precontrattuale di un comune per la mancata conclusione di una procedura di project financing e liquidazione del danno

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Il Consiglio di Stato precisa che anche ai soggetti pubblici si applica, nell’ambito di procedure selettive, l’obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito dall’art. 1337 codice civile, evitando di ingenerare nella controparte privata affidamenti ingiustificati ovvero tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati; in particolare, l’applicabilità alla P.A. delle disposizioni civilistiche in materia di buna fede deriva dall’equiparazione dell’Amministrazione ad un contraente privato nella procedura volta alla conclusione di un contratto o di una trattativa, lì dove la buona fede e la correttezza si specificano in una serie di regole di condotta, tra cui l’obbligo di valutare la conclusione delle trattative e quello di informare tempestivamente la controparte dell’esistenza di cause ostative a detto esito.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto, quindi, che concorrono le condizioni previste per farsi luogo alla configurazione della responsabilità precontrattuale a carico di un comune che ha inopinatamente interrotto il procedimento relativo alla conclusione della procedura di approvazione degli atti urbanistici inerenti un’opera pubblica oggetto di project financing, non procedendo a mettere in essere atti spettanti unicamente all’Amministrazione comunale, e che non si è peritato di informare in tempo della sua volontà di disattendere gli impegni intrapresi con la controparte.

Al privato è stato, di conseguenza, riconosciuto il danno emergente per spese sostenute in relazione alla illegittima interruzione della procedura, ma non il danno da ritardo tout court, atteso che, nel caso di un procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo, il solo ritardo nell’emanazione di un atto non integra una piena prova del danno, in assenza della prova (non fornita in giudizio) del dolo o della colpa grave del danneggiante e del danno e del suo ammontare.

La sentenza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 3671 del 23 agosto 2016 è consultabile sul sito di Giustizia Amministrativa.


Responsabilità precontrattuale della P.A.

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Il TAR Lombardia, Milano, Sezione III, precisa che in seno ad un procedimento ad evidenza pubblica può configurarsi, accanto ad una responsabilità civile per lesione dell'interesse legittimo, derivante dalla illegittimità degli atti o dei provvedimenti relativi al procedimento amministrativo di scelta del contraente, una responsabilità di tipo precontrattuale per violazione di norme imperative che pongono regole di condotta, da osservarsi durante l'intero svolgimento della procedura di evidenza pubblica; le predette regole di validità e di condotta operano su piani distinti: non è necessaria la violazione delle regole di validità per aversi responsabilità precontrattuale e, viceversa, l’inosservanza delle regole di condotta può non determinare l'invalidità della procedura di affidamento.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione III, n. 1918 del 2 settembre 2015 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Responsabilità della P.A.: il Consiglio di Stato cerca di allontanare lo spettro della responsabilità oggettiva da atto illegittimo

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L'annullamento in sede di autotutela di un titolo edilizio non determina di per sè una responsabilità dell'Amministrazione sotto il profilo risarcitorio.

L'illegittimità del provvedimento amministrativo, una volta accertata, costituisce infatti solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, a valutare la quale vanno presi in considerazione anche altri fattori, quali "il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità del fatto, il carattere pacifico della questione esaminata, il carattere vincolato o a bassa discrezionalità dell'azione amministrativa".

Sostenere il contrario, significherebbe - per usare le parole dei giudici di Palazzo Spada - "tendere la responsabilità della P.A. sino a lambire i confini della responsabilità oggettiva e dunque contraddire le premesse di ordine generale da cui si è inteso muovere".

Al di là della sinteticità con cui il Consiglio di Stato argomenta la propria decisione, questo è l'elemento più interessante della sentenza, che tenta di riportare su binari più tradizionali la discussione sulla responsabilità della Pubblica Amministrazione da atto lecito (cfr. Cons. di Stato n. 689/2012).

La decisione 6 dicembre 2013, n.5823 della sezione IV del Consiglio di Stato è disponibibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.