Oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante e possibilità di ribasso

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Il TAR Milano precisa che secondo l'interpretazione preferibile dell’art. 41, comma 14, del d.lgs n. 36/2023, aderente alla littera legis, nella nuova disciplina gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sono direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d'asta da assoggettare a ribasso. Pertanto, ai fini dell'aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all'importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza. Tuttavia, come esplicitato nell'ultimo periodo dell'art. 41, comma 14, qualora l'operatore economico disponga di un'organizzazione aziendale particolarmente efficiente, che gli consenta di abbattere i costi della manodopera, questi ultimi possono essere diminuiti in via indiretta e riflessa, ossia offrendo un più elevato ribasso sull'importo dei lavori o dei servizi oggetto della commessa. Detto altrimenti, la formulazione del ribasso è consentita esclusivamente sul valore dell'appalto al netto della manodopera stimata dalla stazione appaltante (e al netto degli oneri di sicurezza), ma il concorrente ha la facoltà di ridurre indirettamente i costi del lavoro aumentando la percentuale di sconto praticata sulla componente direttamente ribassabile. Naturalmente, i minori costi della manodopera che l'operatore ritiene di sopportare in concreto vanno giustificati mediante la dimostrazione della propria efficienza aziendale.

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 3000 del 31 ottobre 2024

Indicazione separata dei costi per la manodopera

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Il TAR Milano osserva che deve ritenersi sussistente l’impossibilità materiale di indicazione separata dei costi per la manodopera a fronte di una modulistica predisposta dall’amministrazione nella quale non vi siano spazi per il loro inserimento; il TAR richiama al riguardo quanto affermato nella sentenza della Corte di giustizia UE, 2.5.2019, C-309/18 cit., secondo cui, “l’obbligo di trasparenza implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri” (punto 19); pertanto, ai fini della valutazione delle conseguenze dell’omessa indicazione dei costi di cui all’art. 95 c. 10 cit., è essenziale valutare se la documentazione di gara “generasse confusione in capo agli offerenti” (punto 30).

TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2475 del 26 ottobre 2023

Effetti della mancata verifica dei costi di manodopera

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Il TAR Brescia ricorda che mentre l'aggiudicazione di un appalto si palesa illegittima ove l'aggiudicatario non abbia, nella sua offerta, indicato i costi della manodopera, ovvero ove tali costi siano inferiori ai minimi salariali stabiliti, l'eventuale mera mancata verifica di tali costi, riportati nell'offerta dell'aggiudicatario e non contestati, va ascritta al novero delle mere irregolarità procedimentali non invalidanti di per sé. Si vuol dire che, per censurare l'aggiudicazione per il profilo dei costi di manodopera indicati dall'operatore aggiudicatario, parte ricorrente dovrebbe contestarne la sufficienza, eventualmente supportando tale contestazione con la prova della loro omessa verifica da parte della commissione di gara. Di contro, non è sufficiente la mera mancata formalizzazione di tale controllo, in assenza di qualsiasi deduzione (supportata da elementi di prova) sul fatto che tale errore abbia prodotto conseguenze sostanziali

Obbligo di indicazione separata e distinta dei costi della manodopera

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Il TAR Milano ricorda che la giurisprudenza è costante nell’affermare, anche in ipotesi in cui la legge di gara neppure specifichi l'obbligo di indicare i suddetti costi separatamente, che la mancata indicazione separata e distinta dei costi della manodopera (così come degli oneri interni) “è strutturata (proprio in ragione della specifica responsabilizzazione dichiarativa del concorrente e della agevolazione delle corrispondenti verifiche rimesse alla stazione appaltante) come una componente essenziale dell'offerta economica, presidiata da una clausola espulsiva” (Consiglio di Stato sez. V, 08/04/2021, n.2839; Consiglio di Stato sez. V, 22/02/2021, n.1526; Cons. Stato, Ad.Plen., sent. n. 7 e n. 8 del 2 aprile 2020; Corte di Giustizia, sez. IX, 2 maggio 2019 in causa C-309/18).
Inoltre, sempre per pacifica giurisprudenza, la modifica dei costi della manodopera - introdotta nel corso del procedimento di verifica dell'anomalia - comporta un'inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell'offerta economica, che non è suscettibile di essere immutato nell'importo, al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l'incisione degli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti, come imposte dall'art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016 (v., ex plurimis, Cons. Stato sez. V, n. 7943, n. 6462, n. 1449 del 2020; v. anche Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 7).

TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 2393 del 31 ottobre 2022.

Obbligo prima dell’aggiudicazione di controllare i costi del personale

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Il TAR di Milano ricorda che:
<<la giurisprudenza condivisa dal Collegio ha chiarito che le stazioni appaltanti, ai sensi dell’art. 95, comma 10, secondo periodo, del d.lgs. n. 50/2016, prima dell’aggiudicazione hanno obbligo di controllare che i costi siano inferiori ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali, senza che per tale verifica la disposizione richieda alcun contraddittorio né, men che meno, che venga attivato il procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse; la norma di rinvio è contenuta nell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, che disciplina tale procedimento, ma il rinvio è limitato al disposto di cui al comma 5, lett. d), di tale articolo, sicché non può essere interpretato nel senso che occorre attivare comunque il procedimento citato; il rinvio in questione va, invece, interpretato nel senso che prima dell’aggiudicazione le stazioni appaltanti devono verificare il rispetto, da parte dell’offerta vincitrice, dei minimi salariali indicati nelle tabelle ministeriali; laddove la verifica dia esito negativo la disposizione di cui al richiamato art. 95, comma 10, non prevede l’istituzione di alcun contraddittorio e deve quindi ritenersi che l’offerta vada irrimediabilmente esclusa, come previsto dall’art. 97, comma 5 (cui rinvia l’art. 95, comma 10), a norma del quale l’accertamento che l’anomalia dell’offerta deriva da un costo del personale inferiore ai minimi tabellari ne determina senz’altro l’esclusione (T.A.R. Toscana - Firenze, Sez. II, n. 165/2019).>>
TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 648 del 21 marzo 2022.
La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Obbligo di indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali

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Il TAR Milano precisa che, ai sensi all’articolo 95, comma 10, D.Lgs. n. 50/2016, non vi è obbligo di indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro nel caso delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a); la fornitura con posa in opera presuppone, per il TAR, che per fruire del bene fornito sia necessaria un’attività ulteriore, accessoria e strumentale rispetto alla prestazione principale della consegna del bene, finalizzata alla messa in funzione dello stesso, mentre nella fornitura senza posa in opera il bene fornito può essere fruito immediatamente dal destinatario una volta consegnato; al riguardo, è irrilevante che si tratti di attività di valore minimo nell’economia complessiva del contratto, perché, se anche così fosse, comunque nella fornitura con posa in opera, quest’ultima è per definizione un’attività accessoria e strumentale; diversamente il contratto sarebbe un appalto di servizi ovvero un contratto misto.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 1680 del 19 luglio 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri, al seguente indirizzo.


Mancata indicazione separata dei costi della manodopera in un’offerta economica

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La Corte di Giustizia UE in ordine alle conseguenze della mancata indicazione separata dei costi della manodopera in un’offerta economica presentata nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico statuisce che:
“I principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e di trasparenza, quali contemplati nella direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, secondo la quale la mancata indicazione separata dei costi della manodopera, in un’offerta economica presentata nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, comporta l’esclusione della medesima offerta senza possibilità di soccorso istruttorio, anche nell’ipotesi in cui l’obbligo di indicare i suddetti costi separatamente non fosse specificato nella documentazione della gara d’appalto, sempreché tale condizione e tale possibilità di esclusione siano chiaramente previste dalla normativa nazionale relativa alle procedure di appalti pubblici espressamente richiamata in detta documentazione. Tuttavia, se le disposizioni della gara d’appalto non consentono agli offerenti di indicare i costi in questione nelle loro offerte economiche, i principi di trasparenza e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che essi non ostano alla possibilità di consentire agli offerenti di sanare la loro situazione e di ottemperare agli obblighi previsti dalla normativa nazionale in materia entro un termine stabilito dall’amministrazione aggiudicatrice”.

La sentenza della Nona Sezione del 2 maggio 2019 (causa C-309/18) della Corte di Giustizia UE è consultabile sul sito della Corte di Giustizia al seguente indirizzo.