Il TAR Brescia ricorda che la disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis del d.lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza; aggiunge che l’ammissibilità dell’accesso civico generalizzato nelle procedure a evidenza pubblica risulta confermata anche in base al nuovo codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 36/2023, il cui art. 35 richiama espressamente gli artt. 5 e 5-bis d.lgs. n. 33/2013.

Il TAR Milano precisa che, in difetto di una previsione – come quella di cui all'art. 25, co. 4, l. 241/1990 sull'accesso documentale – che qualifichi il contegno inerte dell'amministrazione come diniego dell'istanza, il silenzio sulla domanda di accesso civico generalizzato non ha valore provvedimentale, sicché l'interessato non può esperire l'azione di cui all'art. 116 cod. proc. amm., prevista per contestare il diniego di accesso, bensì deve attivare la speciale procedura giurisdizionale di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm. onde far accertare l'illegittimità del silenzio e ottenere una condanna al rilascio di un provvedimento espresso. Tuttavia, anche in ossequio al principio di effettività della tutela giurisdizionale, l'azione, ancorché formalmente presentata ai sensi dell'art. 116 cod. proc. amm., può essere riqualificata, in base al suo carattere sostanziale di condanna, come azione avverso il silenzio inadempimento ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm., in modo da ordinare all'amministrazione di provvedere sull'istanza di accesso civico generalizzato, fermo restando che è precluso al giudice direttamente pronunciarsi sulla spettanza della pretesa ostensiva, a ciò ostando, ai sensi dell'art. 31, co. 3, cod. proc. amm., il margine valutativo sui limiti dell'accesso civico di cui agli artt. 5, co. 2, e 5 bis d.lgs. 33/2013.

Il TAR Brescia ricorda anzitutto che nell’accesso civico generalizzato (e ancor meno nell’accesso disciplinato dall’art. 24 l. n. 241/1990) non sono ipotizzabili provvedimenti di silenzio rigetto. Dinanzi al silenzio serbato dall'amministrazione l'interessato può attivare la speciale tutela amministrativa davanti al responsabile prevenzione, corruzione e trasparenza (proprio al fine di ottenere un provvedimento espresso), ovvero dare corso alla speciale procedura giurisdizionale di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. onde far accertare l'illegittimità del silenzio e dunque per ottenere una condanna al rilascio di un provvedimento espresso (T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 ottobre 2019, n. 1421).

Manca, infatti, nella disciplina dell'accesso civico, la previsione dell'ipotesi di silenzio rigetto di cui all'art. 25 comma 4, l. n. 241/1990, che consente all'interessato di poter impugnare tale provvedimento tacito negativo dinanzi al Tribunale amministrativo in base al rito sull'accesso di cui all'art. 116 c.p.a., proponibile "contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all'inadempimento degli obblighi di trasparenza...entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio...", dove il "silenzio" cui si riferisce la norma è solo quello significativo di cui all'art. 25 comma 4 L 241/1990.

Il TAR Milano osserva che il rapporto tra la disciplina generale dell’accesso documentale e quella dell’accesso civico generalizzato deve essere letto secondo un canone di integrazione dei diversi regimi (cfr. Ad. Plen. n. 10/2020). La qualificazione con cui un soggetto pretende l’ostensione in relazione ad una disciplina non può essere vista diversamente se quella richiesta viene vagliata secondo il cono prospettico di una disciplina differente, dovendo il sistema complessivo essere coordinato ed integrato. L’accesso civico, detto altrimenti, non può costituire una sorta di lascia passare attribuito al soggetto che, in base alla generale disciplina ex L. 241/1990, non sia titolare di una posizione giuridica tutelabile in relazione alla domanda di accesso. L’interesse alla trasparenza, di tipo conoscitivo, sotteso all’istituto dell’accesso civico generalizzato, deve manifestarsi non in modo generico e privo di elementi di concretezza, “pena rappresentare un inutile intralcio all’esercizio delle funzioni amministrative e un appesantimento immotivato delle procedure di espletamento dei servizi” (cfr. in tal senso Cons. Stato 2022 sez. III 25 gennaio 2022 n. 495).

Secondo il TAR Brescia, in materia edilizia e paesaggistica, l'esibizione del mero titolo autorizzatorio o della SCIA, senza allegazione delle relazioni tecniche e delle tavole progettuali, costituisce un vuoto simulacro, giacché il titolo abilitativo si limita a richiamare detti atti, senza l’esame dei quali risulta impossibile comprendere l’effettiva tipologia dell’intervento, la sua reale consistenza e la conformità alla normativa di settore; pertanto anche l'accesso civico generalizzato, in assenza di contro-interessi concretamente dimostrati, deve estendersi anche agli elaborati progettuali.

La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri

Secondo il Consiglio di Stato la legge propende per l’esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico generalizzato in riferimento agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 5503 del 2 agosto 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri, al seguente indirizzo.

Per un orientamento difforme si veda: Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 3780 del 5 giugno 2019 di cui al precedente post.

Secondo il Consiglio di Stato la disciplina dell’accesso civico generalizzato è applicabile  anche con riferimento agli atti di una procedura di gara pubblica.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 3780 del 5 giugno 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Il Consiglio di Stato effettua una attenta ricostruzione storica e sistematica del nuovo istituto dell’accesso civico nell’ambito del nostro sistema Costituzionale e in quello internazionale e osserva che sia l’accesso documentale ex art. 22 della legge n. 241/1990, sia l’accesso civico ex art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, hanno lo scopo di assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorire la partecipazione dei privati, ed entrambi gli istituti scontano talune limitazioni risultanti dalla ponderazione con altri interessi costituzionalmente rilevanti. Tuttavia, nel primo caso il diritto di accesso è riconosciuto solamente al soggetto titolare di un interesse qualificato in relazione ad un procedimento amministrativo. Nel caso dell’accesso civico, viceversa, tale diritto è esteso a qualunque soggetto, singolo o associato, e non vi è la necessità di dimostrare un particolare interesse qualificato a richiedere gli atti o le informazioni, secondo il modello del Freedom of Information Act (FOIA), che trae ispirazione dalle esperienze storiche d’oltralpe e d’oltreoceano.

Aggiunge il Consiglio di Stato che il nuovo accesso civico, che attiene alla cura dei beni comuni a fini d’interesse generale, si affianca senza sovrapposizioni alle forme di pubblicazione on line del 2013 ed all’accesso agli atti amministrativi del 1990, consentendo, del tutto coerentemente con la ratio che lo ha ispira e che lo differenzia dall’accesso qualificato previsto dalla citata legge generale sul procedimento, l’accesso alla generalità degli atti e delle informazioni, senza onere di motivazione, a tutti i cittadini singoli e associati, in guisa da far assurgere la trasparenza a condizione indispensabile per favorire il coinvolgimento dei cittadini nella cura della “Cosa pubblica”, oltreché mezzo per contrastare ogni ipotesi di corruzione e per garantire l’imparzialità e il buon andamento dell’Amministrazione.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 1546 del 6 marzo 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Il TAR Milano chiarisce che non può affermarsi che il c.d. accesso civico non possa applicarsi ai procedimenti di appalto delle pubbliche amministrazioni di cui al vigente d.lgs. 50/2016; in particolare, non ne suffraga la tesi il riferimento al comma 3 dell’art. 5 bis del d.lgs n. 33/2013, secondo cui l’accesso civico è escluso «nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990»; invero, tali condizioni, modalità o limiti devono in generale essere correlati sia al principio generale di trasparenza, quale affermato all’art. 1 dello stesso d.lgs. 50/2016, sia al fatto che essi sono coordinati, nell’ambito della stessa previsione a divieti d’accesso, e non a restrizioni di minor rilievo; ora, la disciplina dell’accesso agli atti in materia di appalti si rinviene nell’art. 53 del codice dei contratti pubblici, il quale però al primo comma richiama espressamente la legge n. 241/1990, salvo introdurre nei commi successivi una serie di prescrizioni riguardanti invero essenzialmente il differimento dell’accesso in corso di gara, senza quindi che possa sostenersi che si configuri una speciale disciplina, realmente derogatoria di quella di ordine generale della legge 241/1990 e tale da escludere definitivamente l’accesso civico: questo potrà essere in subiecta materia temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, e così, prima di tutte, dalla chiara previsione dell’art. 5 comma 2 del d.lgs. 33/2013.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 45 del 11 gennaio 2019 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Il TAR Milano, a fronte di un’istanza di accesso civico, volta a ottenere tutte le determinazioni complete degli allegati emanate nel corso di un determinato anno da tutti i responsabili dei servizi di un Comune lombardo, non pubblicate in modo integrale, formulata ai sensi del comma 2 dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, precisa che l’istituto dell’accesso civico, che costituisce uno strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa (cfr. art. 1 d.lgs. n. 33/2013, come modificato dall’art. 2 d.lgs. n. 97/2016), non può essere utilizzato in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento dell’amministrazione.

Aggiunge il TAR che la valutazione dell’utilizzo secondo buona fede va operata caso per caso, al fine di garantire – in un delicato bilanciamento – che, da un lato, non venga obliterata l’applicazione dell’istituto, dall’altro, lo stesso non determini una sorta di effetto “boomerang” sull’efficienza dell’Amministrazione; l’istanza di accesso volta a ottenere tutte le determinazioni complete degli allegati emanate nel corso di un determinato anno da tutti i responsabili dei servizi costituisce una manifestazione sovrabbondante, pervasiva e, in ultima analisi, contraria a buona fede dell’istituto dell’accesso generalizzato e integra un abuso di tale istituto.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Terza, n. 1951 dell’11 ottobre 2017 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.