Il TAR Brescia ricorda che, secondo un costante orientamento giurisprudenziale, gli atti meramente confermativi sono quegli atti che, a differenza degli atti di conferma, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell'amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, nello schema tipico dei c.d. "provvedimenti di secondo grado", essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza di un carattere autonomamente lesivo (nella specie, il ricorso è stato dichiarato inammissibile in quanto proposto nei confronti di un atto meramente confermativo, come tale sprovvisto di autonoma capacità lesiva, derivando la lesione da un precedente provvedimento divenuto inoppugnabile).

Il TAR Brescia ha dichiarato inammissibile un ricorso (avverso una nota della p.a. in risposta ad una richiesta di annullamento in autotutela di un precedente provvedimento di mancata concessione di una proroga e di revoca delle autorizzazioni), avente ad oggetto un atto meramente confermativo e, come tale, non impugnabile. A tale proposito è richiamata la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e atti meramente confermativi (a seconda che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi). Non è meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata. È invece meramente confermativo l’atto (in tal caso, non impugnabile), allorché l'Amministrazione si limiti a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Il TAR Brescia ricorda che la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e atti meramente confermativi viene ravvisata, in giurisprudenza, nella circostanza che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo, rispetto ad un atto precedente, l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata (nel caso di specie, il ricorso è stato considerato ammissibile, perché l'impugnato diniego di autorizzazione all'installazione di una stazione radio base per telefonia mobile non è stato qualificato come atto meramente confermativo del precedente diniego, essendo stato adottato in relazione ad un progetto diverso dal precedente, contemplante una diversa allocazione dell’impianto, e avendo implicato lo svolgimento di una rinnovata attività istruttoria, svolta in conferenza dei servizi con l’intervento di tutte le autorità interessate).

Il Tar Milano ricorda che dottrina e giurisprudenza distinguono due categorie di atti confermativi, contrapponendo la conferma propria all’atto meramente confermativo (o conferma impropria). La distinzione si basa sul fatto che l’adozione dell’atto sia preceduta o meno da una rinnovata valutazione istruttoria ad opera dell’amministrazione. Solo l’atto di conferma propria, adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una riponderazione, anche nel merito, dei presupposti di fatto e di diritto sottesi all’emanazione del provvedimento originario può essere considerato un provvedimento di secondo grado, interamente sostitutivo del precedente. Ciò comporta, sul versante processuale, che solo il provvedimento di conferma proprio è idoneo a far decorrere un nuovo termine di impugnazione (e deve anzi essere impugnato poiché ha travolto e assorbito l’atto confermato.

Il TAR Milano ribadisce l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale «“allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 15 giugno 2020, n. 1067; altresì, Consiglio di Stato, IV, 27 gennaio 2017, n. 357; 12 ottobre 2016, n. 4214; 12 febbraio 2015, n. 758)».

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1326 del 16 luglio 2020.

La decisione è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, sezione decisioni e pareri.

Il TAR Milano precisa che allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco, e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativo quando la Pubblica Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Prima, n. 2874 del 27 dicembre 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.

Il TAR Milano precisa che, nel rapporto tra due provvedimenti di diniego di accertamento della compatibilità paesistica di precedenti manufatti realizzati senza titolo, il rinnovo dell’istruttoria e la nuova ponderazione dell’assetto di interessi, la cui sussistenza renda il secondo atto una “conferma propria” impugnabile, deve essere attinente ad un “aliquid novi” sul piano sostanziale (relativo, rispettivamente, o al piano degli elementi oggettivi della fattispecie, oppure a quello delle valutazioni di legittimità o di merito) del rapporto tra situazione soggettiva del richiedente ed esercizio del potere da parte della P.A., perché altrimenti – laddove ci si soffermasse al mero dato formale dell’esistenza di una istruttoria, qualsivoglia fosse il suo contenuto – sarebbe di intuitiva evidenza che ci si troverebbe sempre di fronte ad un atto confermativo proprio.

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, n. 1923 del 2 agosto 2018 è consultabile sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa al seguente indirizzo.